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一、研究背景

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和是黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、經(jīng)過(guò)深思熟慮作出的重大決策，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和人類命運(yùn)共同體構(gòu)建。習(xí)近平總書記在2021年3月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)”。碳達(dá)峰、碳中和是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中的又一次歷史性變革，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，內(nèi)在要求我們立足我國(guó)能源資源稟賦，積極穩(wěn)妥地向“雙碳”目標(biāo)邁進(jìn) ^[1]。將碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)總體布局，進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵要求、增強(qiáng)了生態(tài)文明建設(shè)系統(tǒng)性，彰顯了碳達(dá)峰、碳中和工作的戰(zhàn)略地位和重大意義，不僅有助于加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，更能推動(dòng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展邁向全新階段，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

碳達(dá)峰、碳中和工作和生態(tài)文明建設(shè)在目標(biāo)、路徑、策略等方面既有較大的相關(guān)性和協(xié)同性，也存在一定的差異和沖突，需要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，保持戰(zhàn)略定力，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，將碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，需要將碳達(dá)峰、碳中和作為重要導(dǎo)向融入相關(guān)領(lǐng)域，有效處理好碳達(dá)峰、碳中和與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源安全的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮協(xié)同增效作用，為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步和美麗中國(guó)建設(shè)提供新的實(shí)踐路徑。

二、現(xiàn)有的協(xié)同基礎(chǔ)

碳達(dá)峰碳中和工作與生態(tài)文明建設(shè)是相輔相成的，在工作目標(biāo)、減污降碳、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔能源、碳匯、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、綠色生活、應(yīng)對(duì)氣候變化的中國(guó)實(shí)踐等方面更是具備了協(xié)同基礎(chǔ)，以碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略實(shí)施為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的必由之路。

一是建設(shè)目標(biāo)協(xié)同性。生態(tài)文明建設(shè)要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、資源相協(xié)調(diào)，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。碳達(dá)峰、碳中和注重 “降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)”協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)層面的經(jīng)濟(jì)利益與資源環(huán)境利益的協(xié)同發(fā)展^[2]。兩者目標(biāo)本質(zhì)上高度一致，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有機(jī)統(tǒng)一。

二是減污降碳協(xié)同性。污染治理是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一^[3]，而環(huán)境污染物和碳排放具有高度同根、同源、同過(guò)程特性和排放時(shí)空一致性特征，以及控制措施同效性特點(diǎn)?？茖W(xué)把握污染防治和氣候治理的整體性，將減污與降碳融為一體，將形成更大合力，有利于推動(dòng)總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，實(shí)現(xiàn)減污與降碳、改善環(huán)境與應(yīng)對(duì)氣候變化協(xié)同增效，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、氣候、經(jīng)濟(jì)效益多贏。

三是推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)同性。節(jié)約集約利用資源，推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性、全局性和全程性工作，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的有力抓手和重要保障措施。抓住資源利用這個(gè)源頭，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面提高資源利用效率，可有效發(fā)揮減少資源消耗和降碳的協(xié)同作用，同步助力生態(tài)文明建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

四是清潔能源發(fā)展協(xié)同性。發(fā)展清潔能源、改善能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。能源活動(dòng)是碳排放的主要來(lái)源，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是“雙碳”目標(biāo)的核心任務(wù)^[4]。為此，從本質(zhì)上講，發(fā)展清潔能源實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型既是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在約束。

五是碳匯能力提升協(xié)同性。自然生態(tài)系統(tǒng)是碳匯的重要來(lái)源，生態(tài)文明建設(shè)提出的國(guó)土空間規(guī)劃優(yōu)化、實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)等要求，對(duì)鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力具有重大作用，是經(jīng)濟(jì)安全有效的固碳增匯手段，將為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)提供重要補(bǔ)充，并對(duì)生物多樣性保護(hù)、土壤改善、空氣質(zhì)量?jī)艋犬a(chǎn)生多重協(xié)同效益。

六是產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展協(xié)同性。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色，既是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)容之一，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要支撐和推動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的強(qiáng)大推動(dòng)力和倒逼力量，能夠加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎。

七是綠色生活推進(jìn)協(xié)同性。推行綠色低碳生活方式，是建設(shè)生態(tài)文明、助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要，無(wú)論是生態(tài)文明建設(shè)還是“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)實(shí)施，都需要全社會(huì)參與到碳減排行動(dòng)中，共同為保護(hù)生態(tài)文明的環(huán)境作貢獻(xiàn)，同時(shí)倒逼企業(yè)生產(chǎn)方式綠色化，從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少污染排放 ^[5]。

八是應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)協(xié)同性。應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題是全人類的共同挑戰(zhàn)和共同責(zé)任，已經(jīng)成為我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。在此背景下，我國(guó)提出碳達(dá)峰、碳中和，并將“雙碳”納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，既彰顯了我國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的大國(guó)擔(dān)當(dāng)與責(zé)任，也體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)與追求^[6]。

三、面臨的納入阻礙

（一）發(fā)展時(shí)序存在節(jié)奏不協(xié)調(diào)問(wèn)題

我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程具有階段性的明確目標(biāo)，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)對(duì)“3060”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了三個(gè)階段的劃分，對(duì)每個(gè)階段都做出了具體的能源利用效率的要求，讓“雙碳”目標(biāo)在不同階段具有考核標(biāo)準(zhǔn)，成果有所體現(xiàn)。針對(duì)具體目標(biāo)，我國(guó)對(duì)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在宏觀層面的各個(gè)領(lǐng)域做了全面統(tǒng)領(lǐng)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、交通運(yùn)輸體系、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面提出了具體實(shí)施路徑和具體部署。另外，針對(duì)碳達(dá)峰目標(biāo)，推進(jìn)差別化、包容式的協(xié)調(diào)發(fā)展和協(xié)調(diào)減排，分區(qū)域、分部門、分行業(yè)設(shè)定差異化達(dá)峰目標(biāo)，保證全國(guó)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

而與之相對(duì)應(yīng)的是，生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就?！笆奈濉北徽J(rèn)為是中國(guó)深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵五年，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)2030年前碳達(dá)峰關(guān)鍵期和窗口期。目前中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期，意味著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)啟了從1.0版向2.0版升級(jí)的過(guò)程。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是現(xiàn)階段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，但如何在以節(jié)能降碳為重點(diǎn)的同時(shí)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域其他任務(wù)的順利推進(jìn)，未來(lái)仍需進(jìn)一步探尋新的發(fā)展方向。

（二）任務(wù)融合面臨與現(xiàn)實(shí)脫鉤問(wèn)題

習(xí)近平總書記指出：“既要增強(qiáng)全國(guó)一盤棋意識(shí)，加強(qiáng)政策措施的銜接協(xié)調(diào)，確保形成合力；又要充分考慮區(qū)域資源分布和產(chǎn)業(yè)分工的客觀現(xiàn)實(shí)，研究確定各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和雙碳行動(dòng)方案，不搞齊步走、一刀切”。 中國(guó)現(xiàn)階段仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，各領(lǐng)域尤其是工業(yè)生產(chǎn)用能需求增長(zhǎng)較快，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以根本改變，發(fā)展與減碳間矛盾較為突出^[7]，應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和降碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，現(xiàn)階段部分減碳政策實(shí)施部門和地方政府沒(méi)有準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律和“雙碳”工作節(jié)奏，將能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、企業(yè)升級(jí)改造等長(zhǎng)期問(wèn)題短期化，將綠色低碳能源供應(yīng)、生產(chǎn)生活減碳和碳匯建設(shè)的系統(tǒng)性解決方案簡(jiǎn)單化，管理方式傾向于“一刀切”和地方主義化，且重控輕疏，以大規(guī)模限停產(chǎn)、限停電等運(yùn)動(dòng)式方式強(qiáng)行推動(dòng)減碳工作。攀高峰增加了額外的能源需求，搶跑與運(yùn)動(dòng)式“減碳”砍掉一些本來(lái)與中國(guó)的發(fā)展階段、技術(shù)水平相適應(yīng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。目前部分地區(qū)和行業(yè)仍然存在對(duì)減碳難度認(rèn)識(shí)不一，未能充分考慮區(qū)域發(fā)展的異質(zhì)性，存在急于求成或懈怠的兩極心態(tài)；傾向于展望遠(yuǎn)期碳中和目標(biāo)，對(duì)先進(jìn)能源技術(shù)和低碳技術(shù)的判斷過(guò)于樂(lè)觀，對(duì)近期和中期碳達(dá)峰的基礎(chǔ)和難度卻考慮不足；資本偏好推動(dòng)，導(dǎo)致投資冷熱不均，新能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源保供難以有效銜接；長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)不足，習(xí)慣運(yùn)用短期的管控手段實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的政策效果等現(xiàn)象。雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是簡(jiǎn)單的“拉閘限電”，碳達(dá)峰、碳中和是一個(gè)目標(biāo)性強(qiáng)且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而生態(tài)文明追求的更是生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，如何推動(dòng)其納入生態(tài)文明建設(shè)的整體布局、有效銜接各項(xiàng)任務(wù)，勢(shì)必會(huì)存在磨合不到位、不能有效融合的系列問(wèn)題。

（三）制度建設(shè)存在滯后不完備現(xiàn)象

習(xí)近平總書記指出：“建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。生態(tài)文明體制改革涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的方方面面，貫穿于改革發(fā)展的全過(guò)程，既十分復(fù)雜又十分重要。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)面臨著極為復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境，在體制改革創(chuàng)新和制度建設(shè)上，既要完善生態(tài)文明現(xiàn)有制度，又要處理好“雙碳”制度與現(xiàn)行生態(tài)文明制度體系的關(guān)系。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的最新制度依據(jù)僅為2015年出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，所涉及的碳排放相關(guān)的制度較少。同時(shí)，目前碳排放管理法治在宏觀層面缺乏完善的碳排放管理法律框架、微觀層面欠缺有關(guān)市場(chǎng)化碳排放的具體法律制度^[8]。若將“雙碳”納入生態(tài)文明建設(shè)，則需要重新調(diào)整和優(yōu)化部分已有生態(tài)文明制度，補(bǔ)充一部分新的“雙碳”相關(guān)制度，包括整合銜接能源雙控與碳排放雙控、碳排放權(quán)與用能權(quán)、涵蓋碳排放的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)體系、生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)等，同時(shí)還需在制修訂相關(guān)法律法規(guī)時(shí)融入碳達(dá)峰、碳中和的要求。此外，碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)建設(shè)整體布局，除了健全制度體系，也需要在制度執(zhí)行上、推進(jìn)機(jī)制上強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（四）理念實(shí)踐相悖引發(fā)的沖突現(xiàn)象

生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量維護(hù)“三區(qū)三線”，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全。加快發(fā)展新能源是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措，然而新能源發(fā)展的過(guò)程中，普遍存在著忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，加劇了原本脆弱生態(tài)的“二次退化”，嚴(yán)重影響了部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，帶來(lái)生態(tài)安全方面的挑戰(zhàn)。例如，陽(yáng)能光伏發(fā)電的能源密度遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)能源，占地需求極高，與之相對(duì)應(yīng)的則是占地面積大、管控嚴(yán)格的生態(tài)用地和耕作用地，由此產(chǎn)生了“雙碳”任務(wù)中發(fā)展光伏與生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)中劃定生態(tài)保護(hù)紅線的矛盾。在風(fēng)電領(lǐng)域，陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目多沿地勢(shì)較高的山脊、山崗布設(shè)風(fēng)機(jī)，這些地方既是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)最脆弱的地帶；并且風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)挖掘、場(chǎng)地平整等也會(huì)大規(guī)模占用林地；風(fēng)電與鳥(niǎo)道沖突、噪聲污染的問(wèn)題也較為突出。此外，終端消費(fèi)的電能化及氫能化替代也將提高對(duì)新型礦產(chǎn)資源的需求，能源系統(tǒng)從碳密集的化石能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)向金屬密集的清潔能源系統(tǒng)，將大幅提高對(duì)鋰、鈷、鎳、鉑等關(guān)鍵礦物的需求[9]，進(jìn)而產(chǎn)生新的資源安全風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，在推進(jìn)“雙碳”任務(wù)中頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境與資源安全沖突事件已經(jīng)成為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展中關(guān)注的焦點(diǎn)和迫切需要解決的問(wèn)題。

（五）實(shí)現(xiàn)路徑面臨片面性局部性矛盾

碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)和階段性任務(wù)本身是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的目標(biāo)，兩個(gè)單項(xiàng)目標(biāo)的推進(jìn)又與生態(tài)文明建設(shè)其他任務(wù)相互影響、相互作用。必須堅(jiān)持多項(xiàng)目標(biāo)、多項(xiàng)任務(wù)統(tǒng)籌兼顧，既要系統(tǒng)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，又要全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)順利進(jìn)行，進(jìn)而達(dá)到應(yīng)對(duì)氣候變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型多贏局面。但是，當(dāng)前對(duì)于“雙碳”存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，對(duì)于“雙碳”工作本身以及生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑上存在片面性、局部性，未正確認(rèn)識(shí)和把握兩項(xiàng)戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)性和整體性。在碳達(dá)峰方面，未能正確認(rèn)識(shí)“碳達(dá)峰”峰值大小與后續(xù)碳減排難度的關(guān)系，在碳達(dá)峰前加大排放，獲得較高的碳排放額度峰值，忽略了此舉將給碳中和階段碳減排造成的工作難度，以及給生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)任務(wù)帶來(lái)的推進(jìn)阻礙。在減碳降污方面，只單純考慮某一階段碳減排路徑的碳減排效果，而未綜合考量其帶來(lái)的全生命周期的生態(tài)環(huán)境影響。如電動(dòng)汽車等新能源利用設(shè)備的推廣應(yīng)用，只考慮了其使用過(guò)程中的碳減排效果，而忽略了大幅增加的電池制造和報(bào)廢過(guò)程中其他污染的排放，間接增加了生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程其他領(lǐng)域的任務(wù)量。為此，要從片面與全面、局部與整體多視角考量“雙碳”工作和生態(tài)文明建設(shè)的相互作用關(guān)系，形成兼顧性強(qiáng)的實(shí)現(xiàn)路徑。

（六）多方主體各自推進(jìn)未能統(tǒng)籌協(xié)作

生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和都是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)的系統(tǒng)工程，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)眾多領(lǐng)域，涉及政府各個(gè)部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等多個(gè)層面。把碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，需要秉持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、減排、穩(wěn)定的關(guān)系，凝聚全社會(huì)智慧和力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作、共同行動(dòng)。但是，目前碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要的多元利益主體存在“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象^[10]，未能很好的通盤考慮、科學(xué)謀劃、整體推進(jìn)，例如碳達(dá)峰碳中和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)計(jì)劃建議、部門行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)計(jì)劃建議出現(xiàn)交叉、重復(fù)甚至概念不清的問(wèn)題；國(guó)家、行業(yè)、地方、團(tuán)體、企業(yè)五個(gè)層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)多頭制定導(dǎo)致不同層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之間也容易出現(xiàn)交叉現(xiàn)象；“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)從排放量化、碳足跡量化、減排量化、碳匯量化等環(huán)節(jié)到市場(chǎng)機(jī)制等標(biāo)準(zhǔn)仍然以部門切割的形式進(jìn)行，彼此協(xié)同不夠充分，呈現(xiàn)出“標(biāo)準(zhǔn)孤島”的狀態(tài)，為后續(xù)整合優(yōu)化帶來(lái)大量重復(fù)工作。與此同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)在央地關(guān)系、各部門改革推進(jìn)、制度之間的轉(zhuǎn)化落地等方面也存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)籌的情況，亟待從各主體角度出發(fā)做好一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核工作。

四、科學(xué)納入路徑

（一）堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)

將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期建設(shè)任務(wù)的艱巨性、長(zhǎng)期性，堅(jiān)定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路。將碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求全面融入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，就要準(zhǔn)確把握習(xí)近平生態(tài)文明思想科學(xué)嚴(yán)密理論體系的基本原則。

一是堅(jiān)持以綠水青山就是金山銀山、綠色發(fā)展是發(fā)展觀的深刻革命為指引，在“雙碳”工作中注重推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。

二是堅(jiān)持以習(xí)近平總書記關(guān)于從系統(tǒng)工程和全局角度進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的整體系統(tǒng)觀為指導(dǎo)，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長(zhǎng)期的關(guān)系，既要統(tǒng)籌抓好碳達(dá)峰和碳中和，又要處理好“雙碳”與其他生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工作的關(guān)系，有效實(shí)現(xiàn)“雙碳”工作與其他工作一體謀劃、齊頭并進(jìn)。

三是堅(jiān)持全民行動(dòng)觀，充分調(diào)動(dòng)各社會(huì)主體的積極性，以全民參與匯聚起“雙碳”工作磅礴力量。四是堅(jiān)持共同應(yīng)對(duì)氣候變化、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，全力推進(jìn)“雙碳”工作對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際生態(tài)文明建設(shè)的貢獻(xiàn)力度。

（二）豐富生態(tài)文明體制建設(shè)的雙碳內(nèi)涵

將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)布局，要把“雙碳”理念貫穿在生態(tài)文明建設(shè)的全過(guò)程。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步豐富了習(xí)近平生態(tài)文明思想的“雙碳”內(nèi)涵，針對(duì)積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，二十大報(bào)告提出有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰的行動(dòng)，重點(diǎn)提出了推進(jìn)能源清潔高效利用、推進(jìn)能源革命，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了碳排放核算體系、碳交易市場(chǎng)、生態(tài)系統(tǒng)碳匯的重要作用。

一是將“雙碳”理念納入產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和各領(lǐng)域綠色發(fā)展中。進(jìn)一步培育壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)高污染高排放產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，降低各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)對(duì)于資源消耗和污染排放的依存程度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)碳排放脫鉤。積極推動(dòng)新型能源體系建設(shè)，推動(dòng)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。加快技術(shù)創(chuàng)新，突破核心關(guān)鍵技術(shù)，聚焦可再生能源制備等領(lǐng)域，部署一批具有前瞻性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的低排放技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新項(xiàng)目。

二是將“雙碳”理念納入環(huán)境治理體系現(xiàn)代化過(guò)程。進(jìn)一步建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)與“雙碳”目標(biāo)建設(shè)統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)的制度機(jī)制。在全民生態(tài)價(jià)值觀教育普及推廣中納入低碳生活、消費(fèi)理念內(nèi)容體系培育生態(tài)價(jià)值觀，推動(dòng)群眾踐行綠色低碳、文明健康的生活理念和生活方式。

三是將“雙碳”理念納入生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)中。加強(qiáng)國(guó)土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提升生態(tài)固碳能力。要合理劃定國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)紅線，通過(guò)可持續(xù)的空間規(guī)劃策略為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提供方向指導(dǎo)。同時(shí)加快構(gòu)建生態(tài)安全屏障、實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程、加強(qiáng)國(guó)家公園建設(shè)、以增強(qiáng)林草、土壤、濕地三大機(jī)制的生態(tài)固碳能力。

四是將“雙碳”理念納入生態(tài)文明制度體系中。要進(jìn)一步健全碳達(dá)峰碳中和的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家層面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度的制修訂工作，統(tǒng)籌做好碳達(dá)峰碳中和任務(wù)的設(shè)置。地方層面要依據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)文件的指導(dǎo)，結(jié)合地方資源稟賦等實(shí)際情況，將碳達(dá)峰碳中和納入地方生態(tài)文明建設(shè)行動(dòng)框架中。

（三）完善生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)中的雙碳目標(biāo)

將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，要完善生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)中的“雙碳”目標(biāo)?！半p碳”目標(biāo)是我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的重要使命任務(wù)。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有明確時(shí)間表和路線圖，提出2030年、2035年、2050年、2060年等關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，因此，要在每一個(gè)五年規(guī)劃及中長(zhǎng)期規(guī)劃的生態(tài)文明建設(shè)中充分考慮和設(shè)定“雙碳”的階段性目標(biāo)。

一是在自然資源目標(biāo)方面，瞄向碳中和構(gòu)建統(tǒng)一、可監(jiān)測(cè)和可計(jì)量的碳匯資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，開(kāi)展生態(tài)碳匯實(shí)物量和價(jià)值量核算，增加森林積蓄量目標(biāo)。

二是在提高資源使用效率目標(biāo)方面，應(yīng)聚焦“雙碳”目標(biāo)要求，高水平保護(hù)高效率利用自然資源，構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳的目標(biāo)，調(diào)整能源消耗總量和強(qiáng)度指標(biāo)，增加非化石能源消費(fèi)占比指標(biāo)。

三是在環(huán)境治理體系目標(biāo)方面，以碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)階段性統(tǒng)領(lǐng)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、農(nóng)業(yè)面源治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和交通結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等目標(biāo)，形成相對(duì)合理的生態(tài)文明建設(shè)整體目標(biāo)體系。

四是在市場(chǎng)體系建設(shè)目標(biāo)方面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)金融資本進(jìn)入碳排放交易和碳匯交易市場(chǎng)，明確社會(huì)資本參與清潔能源開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的方式和要求。

五是在生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究目標(biāo)方面，將碳排放強(qiáng)度指標(biāo)納入各地區(qū)績(jī)效考核，建立科學(xué)量化的責(zé)任績(jī)效考核體系，確?！半p碳”任務(wù)完成。

（四）完善生態(tài)文明建設(shè)全鏈條的減碳任務(wù)

將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，全鏈條整合源頭去碳提質(zhì)減量、末端減污降碳協(xié)同增效、過(guò)程資源循環(huán)耦合低碳等方面工作，全面保證降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)協(xié)同推進(jìn)。一是強(qiáng)化重要碳源區(qū)域的國(guó)土空間管制。加快實(shí)施國(guó)家生態(tài)安全屏障保護(hù)修復(fù)、天然林資源保護(hù)、濕地保護(hù)與恢復(fù)等重點(diǎn)工程，要通過(guò)優(yōu)化自然資源管理和國(guó)土空間治理增匯固碳。二是強(qiáng)化建設(shè)用地總量管控。探索構(gòu)建低效排放的建設(shè)用地格局體系、嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模擴(kuò)張，挖掘已有建設(shè)用地潛力，增強(qiáng)建設(shè)用地利用效率，針對(duì)各地區(qū)自然資源約束、低碳發(fā)展要求調(diào)整建設(shè)用地布局。三是推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。充分考慮不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、清查，盡快建立起傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)清單。根據(jù)環(huán)境規(guī)制的具體要求，從中甄別出有生態(tài)化改造價(jià)值、能夠?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)并提出進(jìn)行生態(tài)化改造的綠色技術(shù)需求清單。四是大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。緊緊圍繞“雙碳”目標(biāo)，以先進(jìn)裝備制造、新能源、新材料、綠色環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合化、集群化、生態(tài)化發(fā)展，并借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合。五是推動(dòng)能源清潔轉(zhuǎn)型。優(yōu)化非化石能源發(fā)展布局，不斷提高非化石能源業(yè)務(wù)占比。完善清潔能源裝備制造產(chǎn)業(yè)鏈，支撐清潔能源開(kāi)發(fā)利用，提升清潔能源的消費(fèi)占比，推動(dòng)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。六是提高能源利用效率。根據(jù)不同類型企業(yè)的能源利用情況，實(shí)施能源利用效率評(píng)估，推動(dòng)節(jié)能降碳。注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能耗雙控政策的有效銜接，推動(dòng)能源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)能源利用效率的提高。七是加強(qiáng)綠色低碳的技術(shù)研發(fā)推廣和應(yīng)用。統(tǒng)籌綠色科技創(chuàng)新的方向和領(lǐng)域，形成前沿技術(shù)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、顛覆性技術(shù)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)化相配套的梯次研發(fā)體系。推廣綠色科技創(chuàng)新應(yīng)用，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化支撐。八是推進(jìn)減污降碳增效。發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施減污降碳協(xié)同治理，統(tǒng)籌推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、氣候效益、經(jīng)濟(jì)效益多贏。如水泥行業(yè)同時(shí)是減污和降碳的重點(diǎn)行業(yè)，通過(guò)水泥窯協(xié)同處置生活垃圾和工業(yè)固體廢物，能有效激發(fā)行業(yè)技術(shù)變革和綠色低碳轉(zhuǎn)型。九是強(qiáng)化污染源頭治理。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)措施優(yōu)化協(xié)同，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)對(duì)能源和產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)約束，加大環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化力度。推進(jìn)政策創(chuàng)新協(xié)同，建立健全統(tǒng)一推進(jìn)減污降碳的管理制度、基礎(chǔ)能力和市場(chǎng)機(jī)制，如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中開(kāi)展碳排放評(píng)價(jià)，嚴(yán)把新上項(xiàng)目碳排放關(guān)等。十是完善碳匯利用。加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯基礎(chǔ)研究和碳匯計(jì)量核算體系建設(shè)，優(yōu)化碳匯測(cè)算方法和碳匯價(jià)值核算方法，加強(qiáng)固碳機(jī)理、轉(zhuǎn)換路徑等碳匯基礎(chǔ)研究，對(duì)規(guī)范量化后的碳匯認(rèn)證并納入碳排放交易系統(tǒng)。推動(dòng)碳匯監(jiān)測(cè)技術(shù)、評(píng)估方法、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)等多類技術(shù)同步發(fā)展。十一是充分發(fā)揮金融支持作用。發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在碳定價(jià)中的重要作用，推動(dòng)自然資源開(kāi)發(fā)利用企業(yè)開(kāi)展長(zhǎng)期的低碳投資決策、發(fā)展低碳技術(shù)。積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)與林業(yè)減排增匯項(xiàng)目特點(diǎn)相適應(yīng)的金融產(chǎn)品，為林業(yè)碳匯項(xiàng)目或林業(yè)碳信用的開(kāi)發(fā)提供政策和技術(shù)支持。十二是積極利用市場(chǎng)化手段，以完善產(chǎn)權(quán)制度為紐帶，創(chuàng)新碳金融市場(chǎng)交易規(guī)則以及價(jià)格形成機(jī)制，對(duì)于碳金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)有所預(yù)判和應(yīng)對(duì)，對(duì)積極參與綠色低碳發(fā)展的自然資源開(kāi)發(fā)企業(yè)給予綠色信貸。加強(qiáng)碳市場(chǎng)、用能權(quán)交易、綠證交易等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（五）增強(qiáng)生態(tài)文明制度改革中的雙碳制度設(shè)計(jì)

將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，要加快制度創(chuàng)新、增強(qiáng)制度供給、完善制度配套。習(xí)近平總書記指出：“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線?！?構(gòu)筑全方位制度保障體系是有效銜接“雙碳”和生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要橋梁。

一是健全促進(jìn)碳中和實(shí)現(xiàn)的法律制度體系。要以碳排放總量和強(qiáng)度控制制度為核心，開(kāi)展碳中和相關(guān)法律研究，適時(shí)修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等，推動(dòng)降碳要求和碳排放管理制度納入現(xiàn)有法律體系；建立碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權(quán)交易、碳排放測(cè)量報(bào)告核查系列配套規(guī)章制度，形成促進(jìn)碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的體系化法律制度。

二是加強(qiáng)碳達(dá)峰碳中和規(guī)劃制定。充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，加快構(gòu)建碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，切實(shí)將“雙碳”目標(biāo)任務(wù)融入各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃以及區(qū)域重大戰(zhàn)略規(guī)劃中，充分銜接國(guó)土空間保護(hù)開(kāi)發(fā)、綠色發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、能源生產(chǎn)消費(fèi)、綠色交通、綠色建筑等各類專項(xiàng)規(guī)劃。

三是加快建立健全碳達(dá)峰、碳中和標(biāo)準(zhǔn)。加快節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)更新升級(jí)，抓緊修訂一批能耗限額、產(chǎn)品設(shè)備能效強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。加快完善地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品等碳排放核查核算標(biāo)準(zhǔn)。制定重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)品溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)，完善低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)制度。完善可再生能源標(biāo)準(zhǔn)，研究制定生態(tài)碳匯、碳捕集利用與封存標(biāo)準(zhǔn)。

四是要加快形成降碳減碳的激勵(lì)約束機(jī)制，將碳達(dá)峰碳中和相關(guān)指標(biāo)納入各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系，實(shí)行并軌制，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格監(jiān)督考核，切實(shí)發(fā)揮考核“指揮棒”作用。有效運(yùn)用國(guó)務(wù)院和各地生態(tài)文明督查激勵(lì)等各層次激勵(lì)制度，突出“雙碳”工作的重要性，引導(dǎo)把“雙碳”工作納入生態(tài)文明整體激勵(lì)范疇。

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作者：中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司 

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