強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)
全面構(gòu)筑抽水蓄能開(kāi)發(fā)建設(shè)管理體系
——解讀《抽水蓄能電站開(kāi)發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》
徐佳成
加快發(fā)展抽水蓄能是提升電力系統(tǒng)靈活性、經(jīng)濟(jì)性和安全性的重要途徑，是構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的迫切需求。截至2024年底，全國(guó)抽水蓄能投產(chǎn)裝機(jī)規(guī)模已超過(guò)5800萬(wàn)千瓦，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)新能源電力高比例消納和電力系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行的重要保障。
該《辦法》是我國(guó)國(guó)家層面首部專門針對(duì)抽水蓄能開(kāi)發(fā)建設(shè)的管理辦法，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，其出臺(tái)既是行業(yè)發(fā)展的形勢(shì)所需，也是產(chǎn)業(yè)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的制度保障：一方面，“十四五”以來(lái)，在《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)）等政策的推動(dòng)下，我國(guó)抽水蓄能進(jìn)入開(kāi)發(fā)建設(shè)高峰期，但也出現(xiàn)了部分區(qū)域布局不合理、無(wú)序開(kāi)發(fā)、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，亟需國(guó)家層面進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，破解發(fā)展瓶頸；另一方面，在我國(guó)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的大背景下，新能源裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，抽水蓄能電站作為目前技術(shù)最成熟、經(jīng)濟(jì)性最優(yōu)且可大規(guī)模開(kāi)發(fā)的綠色靈活調(diào)節(jié)電源，是支撐新能源大規(guī)模、高比例、高質(zhì)量發(fā)展的重要能源基礎(chǔ)設(shè)施。未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，抽水蓄能仍需大力發(fā)展，《辦法》的制定標(biāo)志著我國(guó)抽水蓄能開(kāi)發(fā)建設(shè)管理體系向現(xiàn)代化和標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)，對(duì)系統(tǒng)性指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。
二、原則堅(jiān)實(shí)、責(zé)任落實(shí)、定位清晰
《辦法》堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、需求導(dǎo)向、優(yōu)化布局、有序建設(shè)”作為總體原則，以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，綠色發(fā)展理念貫穿始終；提出加強(qiáng)需求論證，分階段、滾動(dòng)做好全國(guó)及各省區(qū)電力系統(tǒng)抽水蓄能合理需求規(guī)模的論證工作，引導(dǎo)發(fā)展預(yù)期；提出加強(qiáng)站點(diǎn)布局優(yōu)化研究，要求各省區(qū)在總量規(guī)模合理確定的基礎(chǔ)上，優(yōu)化各站點(diǎn)的布置。同時(shí)，統(tǒng)籌電力發(fā)展需求和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，指導(dǎo)全國(guó)抽水蓄能有步驟、分階段、有序建設(shè)。
《辦法》明確了責(zé)任劃分，強(qiáng)調(diào)國(guó)家發(fā)展改革委和能源局的責(zé)任重在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定；省級(jí)管理部門則重在落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程管理負(fù)責(zé)。
《辦法》將抽水蓄能項(xiàng)目劃分為服務(wù)電力系統(tǒng)和服務(wù)特定電源兩類，明確了各自的服務(wù)對(duì)象和規(guī)劃建設(shè)依托，這一劃分貼合我國(guó)電力發(fā)展特點(diǎn)：一方面，電網(wǎng)側(cè)日益龐大復(fù)雜的電力系統(tǒng)需要靈活調(diào)節(jié)電源予以平衡穩(wěn)定；另一方面，電源側(cè)如流域水風(fēng)光一體化基地、大型風(fēng)電光伏基地等需要調(diào)節(jié)支撐電源保障基地高質(zhì)量電力輸出。
三、頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌管理
《辦法》覆蓋了抽水蓄能電站開(kāi)發(fā)建設(shè)的各個(gè)階段，包括資源調(diào)查、規(guī)劃管理、組織實(shí)施、核準(zhǔn)管理、建設(shè)管理、運(yùn)行管理、監(jiān)督管理七個(gè)階段。筆者認(rèn)為，《辦法》的制定貼合抽水蓄能項(xiàng)目特點(diǎn)，在以下五個(gè)重要方面提出了非常有針對(duì)性的管理要求：
一是注重資源保護(hù)。《辦法》明確了站點(diǎn)資源調(diào)查普查的工作要求，要求選擇的站點(diǎn)需滿足建設(shè)抽水蓄能電站的地形地質(zhì)、水資源和生態(tài)環(huán)境條件的基本要求。技術(shù)上，需從上下庫(kù)成庫(kù)條件、防滲條件、水頭和距高比、地質(zhì)條件、征地移民條件等方面對(duì)站點(diǎn)進(jìn)行初步評(píng)估。
《辦法》還強(qiáng)調(diào)建立省級(jí)站點(diǎn)資源庫(kù)，加強(qiáng)站點(diǎn)資源保護(hù)。對(duì)于綜合利用已建水庫(kù)和礦（井）開(kāi)發(fā)建設(shè)的站點(diǎn)，《辦法》要求在入庫(kù)前開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究論證和防洪要求等政策符合性分析。這一規(guī)定意味著，對(duì)于綜合開(kāi)發(fā)的站點(diǎn)需開(kāi)展專項(xiàng)論證，從根源上解決后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)中可能存在的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)不清晰、管理邊界模糊、收益分配不明等潛在問(wèn)題。
二是加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌。《辦法》從規(guī)劃階段加強(qiáng)項(xiàng)目分類管理，對(duì)服務(wù)電力系統(tǒng)的抽水蓄能項(xiàng)目加強(qiáng)國(guó)家層面統(tǒng)籌。具體包括：由國(guó)家能源局組織開(kāi)展需求規(guī)模論證研究，確定全國(guó)及分區(qū)域需求規(guī)模；省級(jí)能源主管部門依據(jù)需求規(guī)模，依托站點(diǎn)資源庫(kù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合比選，提出本省區(qū)抽水蓄能布局方案；國(guó)家能源局根據(jù)各省區(qū)上報(bào)的布局方案，統(tǒng)籌電力供需、區(qū)域協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等因素，分年度確定各省區(qū)服務(wù)電力系統(tǒng)抽水蓄能的總量規(guī)模。
此外，《辦法》還厘清了以往對(duì)服務(wù)特定電源項(xiàng)目定位不清晰的問(wèn)題，明確了對(duì)服務(wù)特定電源抽水蓄能項(xiàng)目的納規(guī)要求，即項(xiàng)目需列入國(guó)家能源局印發(fā)的主要流域水風(fēng)光一體化基地等規(guī)劃或批復(fù)的大型風(fēng)電光伏基地等方案。
三是落實(shí)組織實(shí)施。《辦法》明確省級(jí)能源主管部門為抽水蓄能開(kāi)發(fā)建設(shè)組織實(shí)施的管理主體。針對(duì)以往部分地方政府選擇項(xiàng)目開(kāi)發(fā)投資主體流程不規(guī)范的問(wèn)題，《辦法》強(qiáng)調(diào)需以競(jìng)爭(zhēng)性方式優(yōu)選項(xiàng)目投資主體，同時(shí)明確提出不得將強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)、投資落地等作為選定投資主體的開(kāi)發(fā)建設(shè)前置條件，為各類市場(chǎng)投資主體公平參與抽水蓄能開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了制度保障。
《辦法》還要求投資主體按照時(shí)序要求積極推進(jìn)項(xiàng)目，對(duì)投資主體退出和難以按期實(shí)施的項(xiàng)目均提出了相關(guān)管理措施，體現(xiàn)了有序建設(shè)的原則。
四是規(guī)范前期管理。為避免近年來(lái)部分地方政府無(wú)序核準(zhǔn)抽水蓄能項(xiàng)目導(dǎo)致局部開(kāi)發(fā)過(guò)熱等問(wèn)題，《辦法》重申了項(xiàng)目核準(zhǔn)前應(yīng)依據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》開(kāi)展投資咨詢?cè)u(píng)估，明確了項(xiàng)目建設(shè)必要性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性、生態(tài)環(huán)境影響等評(píng)估重點(diǎn)。
結(jié)合《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)）將抽水蓄能容量費(fèi)用納入輸配電價(jià)回收的電價(jià)機(jī)制，《辦法》通過(guò)從嚴(yán)控制成本和造價(jià)、項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)征求省級(jí)價(jià)格主管部門意見(jiàn)、嚴(yán)格控制工程投資增加等規(guī)定，體現(xiàn)了從管理上著力控制和降低電力系統(tǒng)用電成本的決心。
五是關(guān)注銜接協(xié)調(diào)。《辦法》要求省級(jí)能源主管部門做好抽水蓄能電站與電網(wǎng)網(wǎng)架規(guī)劃布局的有效銜接，項(xiàng)目單位與電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)銜接好網(wǎng)源建設(shè)進(jìn)度，確保項(xiàng)目及時(shí)在電力系統(tǒng)中發(fā)揮作用。
加強(qiáng)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)兩個(gè)層面的銜接協(xié)調(diào)，充分反映了《辦法》著力避免可能存在的抽水蓄能電站建成后接入系統(tǒng)受阻導(dǎo)致投資浪費(fèi)、功能閑置等問(wèn)題。
在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，我國(guó)正處于能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。隨著新能源規(guī)模的不斷擴(kuò)大，抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中的作用將愈發(fā)重要。未來(lái)，期待以《辦法》為良好開(kāi)端，在抽水蓄能電價(jià)體制機(jī)制建設(shè)、輔助服務(wù)市場(chǎng)完善等方面繼續(xù)加強(qiáng)引導(dǎo)，加大政策支持力度，進(jìn)一步健全和完善有利于積極開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、充分發(fā)揮工程功能的政策和激勵(lì)約束機(jī)制。
作為深耕于清潔能源產(chǎn)業(yè)一線的咨詢機(jī)構(gòu)，我們將繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在清潔能源和新型電力系統(tǒng)領(lǐng)域積極建言獻(xiàn)策，為各部門和各地區(qū)提供切實(shí)服務(wù)，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，為建設(shè)美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。
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