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對標粵港澳大灣區(qū)視閾下贛南政務服務優(yōu)化問題研究

——以贛南A縣為例

曾建偉 茍均林 李倩

摘要：政務服務是重要的營商“軟”環(huán)境，優(yōu)化政務服務對優(yōu)化營商環(huán)境具有積極作用。對標粵港澳大灣區(qū)政務服務先進做法，具有激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力、提升政府治理能力、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。以深圳、廣州為代表的粵港澳大灣區(qū)城市，高度重視提升政務服務水平，打造了我國規(guī)范化、精細化、便利化、國際化政務服務領域的“灣區(qū)”樣本。A縣是贛南革命老區(qū)“南大門”，緊鄰粵港澳大灣區(qū)，地理區(qū)位優(yōu)勢突出，但仍存在主動服務意識缺乏、規(guī)范化標準化不足、信息化建設水平滯后、行政服務效率低等短板，不利于贛南打造對接融入粵港澳大灣區(qū)的重要紐帶。故贛南等革命老區(qū)應重點從優(yōu)化政務服務角度入手，對標粵港澳大灣區(qū)的先進做法，轉“老區(qū)”思維為“灣區(qū)”思維，加速推進服務標準化、規(guī)范化，長遠布局政務信息化，加強常態(tài)化宣傳解讀，助力革命老區(qū)打造與粵港澳大灣區(qū)無差別的營商環(huán)境，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。

關鍵詞：政務服務；營商環(huán)境；粵港澳大灣區(qū)；贛南

一、問題的提出

自黨的十八屆三中全會提出“營商環(huán)境”概念以來，優(yōu)化營商環(huán)境作為一項加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動高質量發(fā)展的重要舉措而備受關注。世界銀行發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告》顯示，2019年我國營商環(huán)境排名比2018年提升了15位，成效顯著。習近平總書記指出：“營商環(huán)境只有更好，沒有最好?！盵1]黨的十九屆五中全會提出，“十四五”期間要把優(yōu)化營商環(huán)境作為政府推動經(jīng)濟發(fā)展的首要任務。2021年9月8日，國務院部署在廣州、深圳等6個市場主體數(shù)量較多的城市開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點，支持地方深化改革先行先試、更大力度利企便民。因此，優(yōu)化營商環(huán)境必然成為我國推動經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

“十三五”規(guī)劃指出，營商環(huán)境包含公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》提出：“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件?！憋@然，作為政策文本中的營商環(huán)境概念相對抽象，而結合世界銀行的評價指標體系及我國改革實踐，本文將營商環(huán)境定義為：企業(yè)等市場主體從市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營到市場退出的過程中所面臨的各種外部環(huán)境和條件，是一項涉及社會、經(jīng)濟、政治、法律、文化等諸多要素的系統(tǒng)性工程，其優(yōu)劣直接關系到區(qū)域內(nèi)市場主體的經(jīng)營難易度和營收狀況，最終轉化為對整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響。全面優(yōu)化營商環(huán)境并非易事，不僅要從理論上明晰其基本內(nèi)涵，厘清營商環(huán)境內(nèi)部各因素間的相互關系，還需從政府改革實踐中尋求著力點，精準施策。被納入我國營商環(huán)境評價指標體系的政務服務應當是一個重要的著力點。根據(jù)2019年國務院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》對政務服務的具體闡述，涵蓋政務服務標準化、在線服務一體化、政務信息共享化、服務流程精簡化、行政許可清單化、中介服務規(guī)范化、政企溝通暢通化等內(nèi)容，是營商環(huán)境必不可少的“軟”環(huán)境。優(yōu)化政務服務是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段和方式，通過處理好政府與市場的互動關系，構建親清新型政商關系，進而提升市場主體的體驗感、獲得感和滿意度。

研究表明，政務服務是優(yōu)化營商環(huán)境的關鍵因素，可以通過以下幾個方面有力促進營商環(huán)境的優(yōu)化。其一，“放管服”改革對優(yōu)化營商環(huán)境具有積極作用。廖福崇[2]指出，“放管服”改革通過降低市場主體營商活動中的制度成本，包括搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本，進而作用于營商環(huán)境的優(yōu)化；同時，廖福崇[3]還提出，“放管服”改革也利于促進形成新型政商關系，降低企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性風險，進而表現(xiàn)為營商環(huán)境的優(yōu)化。其二，在線政務服務促進營商環(huán)境優(yōu)化。何陽[4]認為，全國各地利用網(wǎng)上政務服務推動納稅“只進一扇門”與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“只跑一次”的改革成效是不均衡的，提高線上政務服務能力、縮小地區(qū)差距對深化“放管服”改革十分必要。對此，張邦輝等[5]認為，在線政務服務為營商環(huán)境帶來了“數(shù)字紅利”，并提高了企業(yè)營商環(huán)境評價和市場化程度。其三，政府效率和營商環(huán)境具有相互促進作用。唐天偉[6]分析得出，這種趨同性體現(xiàn)在提升政府效率能夠優(yōu)化營商環(huán)境，反過來，優(yōu)化營商環(huán)境也會提升政府效率。

現(xiàn)有對營商環(huán)境的研究不在少數(shù)，但研究對象并未區(qū)分不同區(qū)域，缺乏專門針對政務服務的分析研究。區(qū)域營商環(huán)境的優(yōu)劣不僅取決于基礎設施等“硬件方面”，以“放管服”改革為代表的“軟件”要素也十分重要。2020年7月27日，世界銀行發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗——改革驅動力及未來機遇》，專門提及從2015年起實行的“放管服”改革為后續(xù)各項改革奠定了基礎，推動中國營商環(huán)境改革取得重要成效。故而，對于優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境而言，從政務服務入手來進行能力建設也是極為重要的。對此，本文以贛南革命老區(qū)為研究區(qū)域，重點以“軟”環(huán)境政務服務為主要研究內(nèi)容，充分利用贛南地區(qū)毗鄰粵港澳大灣區(qū)的地理區(qū)位優(yōu)勢，對標粵港澳大灣區(qū)的先進做法，為提升贛南等革命老區(qū)政務服務水平提出對策建議。

二、對標粵港澳大灣區(qū)政務服務的現(xiàn)實必要性

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要“打造具有全球競爭力的營商環(huán)境”，賦予營商環(huán)境推動粵港澳大灣區(qū)開放創(chuàng)新發(fā)展的重要作用。近年來，廣州、深圳不斷推進營商環(huán)境改革，實現(xiàn)從1.0到4.0版的躍升，廣州已啟動5.0改革，成為營商環(huán)境改革領域的“灣區(qū)”樣本。2021年5月，國務院辦公廳電子政務辦公室發(fā)布了《省級政府和重點城市一體化政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告（2021）》，在全國32個重點城市的評估結果中，深圳總體指數(shù)排名第一，在線服務成效度指數(shù)、在線辦理成熟度指數(shù)均排名第一，成為連續(xù)三年位列全國第一的粵港澳大灣區(qū)城市。這表明，以粵港澳大灣區(qū)政務服務為對標對象符合政務服務改革方向，有助于充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)先進做法對革命老區(qū)的示范導向作用，在微觀、中觀和宏觀層面均具有現(xiàn)實必要性。

(一）微觀市場主體層面：加速打造良好營商環(huán)境，助力企業(yè)穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展

政務服務建設通過提升政務服務標準化、規(guī)范化和信息化水平，制定并公開行政許可清單，深化投資審批制度改革，規(guī)范并公開中介服務事項，裁減證明事項，暢通政企溝通機制，進而為市場主體提供規(guī)范、便利、高效的政務服務。企業(yè)從準入到退出的整個生命周期，都需要政府提供相應的行政審批及政務服務。優(yōu)質的政務服務有利于充分激發(fā)市場主體活力，增強市場主體發(fā)展信心，積聚市場資源，為市場主體經(jīng)營發(fā)展提供一個公平透明、穩(wěn)定可預期的營商環(huán)境，是區(qū)域吸引企業(yè)投資興業(yè)并推動企業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要條件。董江愛和梁俊山[7]提出，政務服務品質既是營商環(huán)境優(yōu)化的核心要素，也是企業(yè)“用腳投票”的重要考量，優(yōu)化營商環(huán)境必須充分尊重企業(yè)的市場主體地位，從企業(yè)自身需求出發(fā)來優(yōu)化政務服務。因此，提供符合企業(yè)發(fā)展需要的政務服務便于打造高效便捷的政務環(huán)境，進而推動公平競爭的市場環(huán)境的形成，全面激發(fā)市場主體發(fā)展活力，促進企業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展，助力落后地區(qū)尤其是革命老區(qū)實現(xiàn)彎道超車。

(二）中觀政府治理層面：促進構建親清新型政商關系，推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會提出“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”，而打造服務型政府必然要求提高政府服務效率，可通過如精簡辦事流程、優(yōu)化辦事手續(xù)、大力推行“一網(wǎng)通辦”等便利化舉措來提高政府服務效能和質量，進而達到提高政府服務效率的目的。“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代趨勢，必然要求政府提高商事治理能力。通過‘放管服’改革優(yōu)化營商環(huán)境是一條可行的政策路徑。”[8]故以“放管服”改革為抓手的政務服務水平提升是優(yōu)化營商環(huán)境、檢驗治理能力的重要路徑。賴先進[9]提出，現(xiàn)代政府治理的核心主題是處理好政府與市場的關系。贛南地區(qū)積極對接粵港澳大灣區(qū)政務服務，可以明晰其政務服務短板，為地方政府優(yōu)化政務服務找準方向，并提供有益借鑒，進而構建親清新型政商關系。優(yōu)化政務服務可通過兩種途徑作用于政府治理能力現(xiàn)代化。一是通過創(chuàng)新政府服務企業(yè)的體制機制，推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務”運用，進而不斷調整、優(yōu)化政商關系，減少企業(yè)經(jīng)營成本、提升企業(yè)創(chuàng)新能力；與此同時，這一過程也在彌補市場機制的不完善，減少政府行政干預，降低企業(yè)制度性交易成本，提高市場運行效率，進而提升政府治理能力。二是通過加大對違紀違法問題的監(jiān)督力度和對政府失信行為的懲戒力度，防止損害政府公信力，營造公平透明的市場發(fā)展環(huán)境，進而提高政務誠信度，降低妨礙政府治理體系現(xiàn)代化進程的可能性。

(三）宏觀區(qū)域發(fā)展層面：引導并優(yōu)化區(qū)域資源要素配置，促進區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展

黨的十九屆五中全會提出要“加快構建以國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”[10]。而構建新發(fā)展格局的關鍵又在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻[11]，這就要求在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中破除制約生產(chǎn)要素自由流動的體制機制障礙，打通經(jīng)濟發(fā)展各環(huán)節(jié)的服務“堵點”，解決“痛點”問題，進而營造良好的市場經(jīng)濟發(fā)展外部環(huán)境。因此，優(yōu)化政務服務成為暢通經(jīng)濟循環(huán)的重要抓手。贛南應積極對標粵港澳大灣區(qū)的營商環(huán)境，找出政務服務領域的差距和不足，努力打造“四最”（政策最優(yōu)、成本最低、服務最好、辦事最快） 營商環(huán)境，讓客商在贛南獲得同發(fā)達地區(qū)同等質量的政務服務，進而加速資金、技術、人才、知識等要素資源在贛南與粵港澳大灣區(qū)間的自由流動和共享，提高要素資源的宏觀配置效率，暢通革命老區(qū)區(qū)域內(nèi)、與粵港澳大灣區(qū)之間的經(jīng)濟循環(huán)，深化區(qū)域經(jīng)濟合作?？偠灾?，充分利用毗鄰粵港澳大灣區(qū)的地理優(yōu)勢，以政務服務優(yōu)化為抓手吸引先進要素，打造粵港澳大灣區(qū)優(yōu)質產(chǎn)業(yè)承接基地，建設區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)，逐漸解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，為打造對接融入粵港澳大灣區(qū)的重要紐帶提供有力支撐，促進贛南區(qū)域經(jīng)濟高質量發(fā)展。

三、贛南A縣政務服務存在的主要問題

選取贛南A縣作為研究對象，主要基于以下兩個方面的考慮。一是地理區(qū)位方面。A縣緊鄰粵港澳大灣區(qū)，在人文交流、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面與廣東有緊密聯(lián)系，是贛南乃至江西對接融入粵港澳大灣區(qū)的核心門戶、“排頭兵”和前沿地帶。二是縣域發(fā)展方面。A縣屬于欠發(fā)達縣，以山區(qū)為主，基礎設施建設嚴重滯后，距市區(qū)、核心區(qū)較遠，地區(qū)生產(chǎn)總值常年位居全市后列，產(chǎn)業(yè)結構不完善，產(chǎn)業(yè)配套層次較低，但生態(tài)環(huán)境較好。客觀來看，A縣特征在贛南具有典型性，其發(fā)展對提升贛南地區(qū)整體發(fā)展水平具有重要支撐作用，通過評估A縣政務服務水平，總結有益經(jīng)驗，對優(yōu)化整個贛南政務服務具有一定的參考價值。

A縣為贛南革命老區(qū)“南大門”，全縣人口數(shù)量不到20萬。近年來，A縣通過深化“放管服”改革，牢固樹立“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的理念，大力優(yōu)化營商環(huán)境，積極構建親清新型政商關系，打造“安商親商扶商”品牌，政府部門以網(wǎng)格化方式結對幫扶企業(yè)，以“照鏡子”的方式直面問題，優(yōu)化全縣營商環(huán)境的工作取得一定成效。盡管如此，囿于基礎設施建設存在薄弱環(huán)節(jié)、引才留才難、財力不足等固有短板，營商“硬”環(huán)境在短期內(nèi)難以得到全面優(yōu)化。要提升A縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平，優(yōu)化營商環(huán)境是首要任務，而優(yōu)化政務服務又是重中之重。正如“硬件”不足“軟件”補，在全面深化“放管服”改革的推動下，在短期內(nèi)快速提升作為營商“軟”環(huán)境核心的政務服務水平具有現(xiàn)實可能性。

2020年，筆者通過部門座談、企業(yè)交流、實地走訪、問卷調查、模擬辦事等多樣化方式對其政務服務水平進行評估，重點關注A縣行政服務中心運行機制、服務模式及服務效能。筆者隨機抽取100家企業(yè)進行線上問卷調查，并選擇重點企業(yè)走訪調查，同時選擇50位現(xiàn)場辦事群眾進行問卷調查。結果顯示，近25%的市場主體對A縣的整體政務服務評級為“不太滿意”及以下，在利用SPSS統(tǒng)計軟件對問卷結果進行分析的基礎上，對標粵港澳大灣區(qū)政務服務，發(fā)現(xiàn)以A縣為代表的贛南地區(qū)政務服務主要存在以下問題。

一是思想認識及服務能力亟待提高。受地理環(huán)境、經(jīng)濟欠發(fā)達等因素的影響，A縣部分政府部門人員思想保守，認為粵港澳大灣區(qū)的改革舉措較為先進，在A縣推廣不具有現(xiàn)實意義；行政管理思維較重，“管理型”政府思維導致部分工作人員缺乏主動服務意識，“多一事不如少一事”的想法促使其被動應付的現(xiàn)象時有發(fā)生，工作創(chuàng)新性明顯不足；基層人員業(yè)務能力有待提高，承接省、市下放的部分審批事項能力不足。在對A縣的政務服務評級為“不太滿意”的被調查人員中，有超過30%的受訪者反映窗口人員在提供服務的過程中存在“不耐煩”等消極情緒，幫扶企業(yè)實質舉措成效不明顯；有超過20%的受訪者反映部分窗口人員對最新業(yè)務不熟悉或信息化操作能力不足，服務能力弱，導致市場主體“多頭跑”。

二是行政服務效率亟待提升。目前，A縣按照省、市要求，推進審批制度改革，但部門間的協(xié)同推進機制建設滯后，部分高頻辦理事項尚未被納入部門間的協(xié)同辦理范圍內(nèi)，企業(yè)推進項目建設需“多次跑”，并未完全實現(xiàn)高頻政務服務事項“最多跑一次”或“一次不跑”，導致企業(yè)時間成本增加。與粵港澳大灣區(qū)相比較而言，A縣行政服務效率仍有較大的提升空間。本文以深圳羅湖區(qū)的“開辦企業(yè)”和“辦理建筑許可”指標[12]為例，作如下簡要對比（見表1、表2）。

表1 深圳羅湖區(qū)與贛南A縣“企業(yè)開辦”指標對比

數(shù)據(jù)來源：深圳羅湖區(qū)數(shù)據(jù)來源于《2020年羅湖區(qū)營商環(huán)境白皮書》，A縣數(shù)據(jù)來源于筆者對該縣2020年營商環(huán)境分析評估的結果。

表2 深圳羅湖區(qū)與贛南A縣“辦理建筑許可”指標對比

數(shù)據(jù)來源：中深圳羅湖區(qū)數(shù)據(jù)來源于《2020年羅湖區(qū)營商環(huán)境白皮書》，A縣數(shù)據(jù)來源于筆者對該縣2020年營商環(huán)境分析評估的結果。

三是政務服務規(guī)范化、精細化水平亟待提升。筆者在A縣行政服務中心調查時發(fā)現(xiàn)，提示辦事人員提交的材料清單與辦理業(yè)務要求提交的材料不一致，線上信息和線下材料不一致，材料更新不及時；一次性告知內(nèi)容不清晰，導致辦事群眾不能一次性辦結事項；“好差評”推行不力，設置窗口評價器流于形式，工作人員未履行積極引導群眾進行評價的職責，社會群眾的監(jiān)督作用未能得到充分發(fā)揮；服務中心實體大廳未設置專門用于放置事項辦事指南、涉企政策相關材料的集中展示區(qū)，對各項政策的宣傳度和業(yè)務普及度不夠，辦事群眾不能及時獲取辦事信息。在對A縣的政務服務評級為“不滿意”的被調查人員中，有超過60%的群眾反映服務事項流程、時限、提交材料等要素告知不清晰、公開不及時，導致辦事群眾“多次跑”，甚至有的事項并未實現(xiàn)“只進一門”的改革要求，辦事群眾的體驗感和滿意度較差。

四是信息化建設亟待加快推進?！靶畔⒐聧u”是阻礙信息化推進的首要問題，A縣各部門間信息壁壘普遍存在，導致企業(yè)用戶在辦理不同事項時需重復錄入相同信息或重復提交材料，未能實現(xiàn)“一次錄入，一網(wǎng)通辦”。如企業(yè)在成功注冊或變更信息后，在申請水電氣、貸款、辦理建筑許可等事項時，不能直接導入企業(yè)注冊或變更信息，且電子營業(yè)執(zhí)照的認可度不高，需要重復提供紙質證照，給企業(yè)帶來不便。再如，在招投標領域中未能實現(xiàn)招投標全程電子化，仍采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場評標開標方式，尚未實現(xiàn)遠程異地評標及無紙化在線備案。在線一體化政務服務系統(tǒng)利用效率不高，一方面，部分高頻事項尚未被納入線上辦理系統(tǒng)；另一方面，系統(tǒng)穩(wěn)定性有待提升，使用者的體驗感不佳，在線政務服務應用端使用率低。以掌上辦App的注冊人數(shù)為例，其僅占A縣人口的44.12%，普及率不高，業(yè)務辦理使用率不高。

四、粵港澳大灣區(qū)優(yōu)化政務服務的經(jīng)驗做法

粵港澳大灣區(qū)擁有發(fā)達的外向型經(jīng)濟，是我國對外交流的重要窗口。其中，以廣州、深圳為代表的粵港澳大灣區(qū)城市，全方位推進以政務服務為關鍵內(nèi)容的營商環(huán)境改革，逐漸實現(xiàn)從廣覆蓋、打基礎向縱深化、重提升轉變。廣州作為國內(nèi)率先開展優(yōu)化營商環(huán)境工作的城市之一，突出精細化、國際化導向，從2018年到2021年，先后推出了1.0改革到4.0改革，“1.0改革強調‘簡政放權’，2.0改革聚焦‘指標突破’，3.0改革實施‘流程再造’。4.0改革則強調與前序改革前后銜接、縱深推進，重在以‘繡花功夫’推動各項政策舉措落實落地”[13]，進而大力營造“人人都是營商環(huán)境，處處優(yōu)化營商環(huán)境”的良好氛圍，打造全球企業(yè)投資首選地和最佳發(fā)展地。深圳政務服務改革突出智能化與便利化導向，以智能審批為突破口，2018年率先推出40余項“秒批”事項，率先應用區(qū)塊鏈技術助力行政服務效率的提升。2020年，深圳印發(fā)了《深圳市2020年優(yōu)化營商環(huán)境改革重點任務清單》，圍繞政務服務區(qū)域一體化推進營商環(huán)境實現(xiàn)新突破。

(一）增強主動服務意識，提升服務溫度

作為我國改革開放的前沿陣地，粵港澳大灣區(qū)不斷解放思想，具有較強的主動服務意識，大力推動“管理型”政府向“服務型”政府轉變。一方面，把公共服務做在前面，變“等上門”為“上門辦”，主動上門與企業(yè)對接，輔助企業(yè)做好審批前的各項準備工作。如肇慶四會市政府主動上門、靠前服務，到企業(yè)辦公，現(xiàn)場提供政策咨詢、綠色審批等服務，幫助企業(yè)做好項目建設前期工作，促進產(chǎn)業(yè)投資項目“雙容雙承諾”直接落地。另一方面，粵港澳大灣區(qū)各地政府積極開展服務創(chuàng)新工作，“就近辦”“上門辦”等便民舉措紛紛出臺，打通企業(yè)和群眾辦事“最后一米”，帶著溫度服務辦事群眾。如廣州開發(fā)區(qū)強化“政務+郵政”服務創(chuàng)新，在全國率先推出“智政務+新郵政”便民服務，“郵政網(wǎng)點就近辦”“政務流動窗口上門辦”，覆蓋個人事項和企業(yè)事項共計530項[14]，極大提升服務溫度。

(二）聚焦推動重點改革，提高行政效率

1.全面推行“一窗辦”改革

粵港澳大灣區(qū)全面推行一窗受理、一窗聯(lián)辦通辦。如廣州11個區(qū)整合不動產(chǎn)登記、水電氣聯(lián)辦、金融服務、稅務服務等多種事項實現(xiàn)“一窗式”一體化服務。以企業(yè)開辦為例，廣州全面實行企業(yè)開辦“一窗受理、一窗通取”，各部門按規(guī)定職責和時限，分別將紙質營業(yè)執(zhí)照、免費印章、發(fā)票和稅控設備送至專窗發(fā)放，申請人在專窗一次性通取。另外，廣州黃埔區(qū)政務服務中心實行“一門式”運作，“一窗”綜合受理率達99.94%[15]。

2.深入推進“一次辦”改革

粵港澳大灣區(qū)全面推行“一次辦”規(guī)范化、標準化建設，優(yōu)化辦理流程、明晰辦理要素、整合辦理事項，做到“一件事一次辦好”。如深圳印發(fā)《深圳市優(yōu)化“一件事一次辦”改革工作方案》，出臺全市“一件事”辦理操作規(guī)范，從群眾辦成“一件事”主題出發(fā)，對主題內(nèi)事項進行流程優(yōu)化和重構，制作統(tǒng)一的辦事流程圖和辦事指南，為群眾提供直觀易懂的辦事指引，在導辦指引的基礎上，針對常辦高頻服務，進一步減材料、減環(huán)節(jié)，通過協(xié)同審批、容缺辦理、告知承諾、信息共享等方式，實現(xiàn)主題內(nèi)事項一張表單填報、一套材料提交、一項流程辦理、一口同步出證?！渡钲谑猩钊胪七M審批服務便民化實施方案》提出“2020年底前，除經(jīng)本級政府批準的事項外，市、區(qū)級政務服務事項實現(xiàn)100%‘最多跑一次’”[16]。深圳政務服務事項“最多跑一次”率達99.94%，99.29%行政許可事項實現(xiàn)“零跑動”辦理[17]。廣州實現(xiàn)不動產(chǎn)登記與電水氣過戶線上線下“一窗受理、并聯(lián)辦理”，實現(xiàn)水電氣一表聯(lián)辦，多件事一次辦好。

3.穩(wěn)妥實施“異地辦”改革

粵港澳大灣區(qū)大力加強區(qū)域政務服務協(xié)作，全面構建異地高頻事項通辦機制，粵港澳大灣區(qū)大多城市已實現(xiàn)區(qū)域政務服務協(xié)作，且具有高度標準化和協(xié)同化特征。如廣州與深圳共建政務服務“廣深通辦”機制，統(tǒng)一業(yè)務標準和辦理流程，率先實現(xiàn)兩地跨城通辦；珠海聯(lián)合深圳、東莞、中山、江門推出第一批402項網(wǎng)上“跨城通辦”事項，梳理跨城通辦服務清單、規(guī)范統(tǒng)一業(yè)務標準，實現(xiàn)業(yè)務辦理“一套材料、一套流程、一套標準”；深圳設立線上線下服務專區(qū)，將醫(yī)保、公積金、不動產(chǎn)等市級系統(tǒng)對接“異地通辦”服務專區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市“異地通辦”改革作為提升服務速度的關鍵舉措，可有力推動構建更高水平的政務服務區(qū)域一體化發(fā)展格局。

(三）全面推進部門數(shù)據(jù)共享，提升服務效能

深圳依托先進的信息技術打造的“深圳速度”，已成為全國營商環(huán)境領域的金字招牌?；浉郯拇鬄硡^(qū)政務服務具有部門數(shù)據(jù)共建共享、行政審批智能化的顯著特征。各部門間的數(shù)據(jù)共享有利于提升部門協(xié)同辦公化水平，有利于整合審批流程，由過去的串聯(lián)審批優(yōu)化為并聯(lián)審批，大大縮短了辦理時限，部分業(yè)務甚至實現(xiàn)了秒批。粵港澳大灣區(qū)利用強大的數(shù)字平臺，推動數(shù)據(jù)共享的政務服務平臺建設，充分發(fā)揮平臺整合功能，加強各類服務數(shù)據(jù)連通和共建共享，整合市民身邊各類服務事項，推出交通出行、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等一站式、主題式服務專區(qū)。高數(shù)據(jù)共享度尤其表現(xiàn)在水電氣公用事業(yè)辦理方面，如深圳在水電氣公用事業(yè)中，在實現(xiàn)客戶辦理房產(chǎn)過戶的同時為客戶辦理用水用電用氣賬戶開戶、過戶等配套業(yè)務，相關職能部門將有關信息同步推送至水電氣公共服務單位，公共服務單位便能以最早的時間、最快的速度介入，為客戶提供水電氣接入相關服務。

(四）充分落實兌現(xiàn)惠企政策，提升服務水平

企業(yè)能否及時精準獲取符合條件的政策、惠企政策是否能及時落實兌現(xiàn)，都直接關系到政府信用，只有信守諾言的政府才更能吸引企業(yè)落戶。其一，搭建兌現(xiàn)平臺，健全兌現(xiàn)機制?；浉郯拇鬄硡^(qū)精準梳理惠企政策，優(yōu)化惠企政策兌現(xiàn)平臺功能，健全兌現(xiàn)辦理流程和工作機制；針對各項優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)促進政策，編制政策兌現(xiàn)事項清單和辦事指南，并向社會及時公開。如廣州全面梳理需要使用財政資金支付的行政獎勵、資助、補貼等各項優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)促進政策，編制政策兌現(xiàn)事項清單和辦事指南，并向社會及時公開。其二，優(yōu)化政策兌現(xiàn)集成服務。粵港澳大灣區(qū)制定集成政策兌現(xiàn)集成服務工作方案，將分散于各部門的政策兌現(xiàn)業(yè)務集中于政務大廳，開設政策兌現(xiàn)集成服務窗口，開展一站式兌現(xiàn)服務，全面推行“線上一網(wǎng)申辦、線下一窗受理”“最多跑一次、手續(xù)全搞定”的政策兌現(xiàn)集成服務模式。其三，依托大數(shù)據(jù)提升兌現(xiàn)效率。廣州、深圳均加大投入力度，依托大數(shù)據(jù)等技術積極探索普惠型政策“免申即享”模式，對于符合條件的企業(yè)，免予申報，直接享受政策。

(五）著力強化政策宣傳解讀，拓寬服務廣度

及時的政策宣傳解讀有利于企業(yè)更好地了解國家及本地政策，有效地利用國家及本地政策來促進企業(yè)發(fā)展，從而推動企業(yè)戰(zhàn)略融入到國家發(fā)展的大戰(zhàn)略中。其一，推行政策精準推送。粵港澳大灣區(qū)積極主動宣傳，為企業(yè)實時解讀政策。如深圳南山區(qū)依托“i深圳”平臺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合服務平臺“惠企政策精準送”專區(qū)，集中梳理南山區(qū)“1+6”產(chǎn)業(yè)扶持政策和“暖企惠企”政策，涉及全區(qū)44個扶持類型和13個行業(yè)政策，主動為企業(yè)推送惠企政策解讀短信，企業(yè)只需進行簡單勾選，即可快速便捷獲悉相應政策條款。其二，創(chuàng)新宣傳解讀方式。如廣州越秀區(qū)不斷健全部門常態(tài)化惠企政策宣講機制，建設政務服務和營商環(huán)境專題知識庫以及在線民生實事熱點難點問題庫，供市場主體及時查看；建立“政務大講堂”，在線直播進行政企互動，定期聯(lián)合各區(qū)職能部門在線上線下開展講座，宣傳解讀政策文件，為企業(yè)打造透明的市場環(huán)境。

五、贛南革命老區(qū)優(yōu)化政務服務的對策

前文述及，贛南等革命老區(qū)囿于基礎設施建設滯后等固有短板而處于欠發(fā)達狀態(tài)，提升政務服務水平可以作為其優(yōu)化營商環(huán)境的突破口，且從短期營商環(huán)境優(yōu)化成效來看，具有合理性及可操作性。

(一）加強政務服務標準化、規(guī)范化建設，提升市場主體體驗感

標準化建設是政務服務的基礎要素，政務服務標準化是按照減環(huán)節(jié)、減材料、減時限的要求，編制并向社會公開包括行政權力事項和公共服務事項在內(nèi)的標準化工作流程和辦事指南，細化、量化政務服務標準，壓縮自由裁量權，推進同一事項實行無差別受理、同標準辦理，按照法律、規(guī)章限時辦結。

1．全面推進線下服務大廳規(guī)范化建設

其一，規(guī)范各類告知材料，減少企業(yè)時間成本。積極梳理各部門辦理事項，統(tǒng)一規(guī)范政務大廳辦事指南，包括一次性告知書等內(nèi)容，統(tǒng)一格式、統(tǒng)一表單，組織制定清晰的辦理流程圖，明確所需材料、辦結時限、負責單位等關鍵信息，在顯眼處設立材料領取專欄，并及時更新，減少企業(yè)獲取信息的時間成本。制定并公開各類便利化改革事項辦理清單，包括“一件事一次辦”“一次不跑”“就近辦”“告知承諾制”“一網(wǎng)辦”“一窗辦”“異地通辦”等清單內(nèi)容，全面推行“一表申請、一窗通辦”。其二，切實規(guī)范推行政務服務“好差評”制度，積極引導企業(yè)辦事人員運用評價器進行政務評價，將政務評價結果嚴格納入考核指標，定期發(fā)布“好評”榜，及時推廣典型經(jīng)驗；建立“差評”定期社會公開通報制度，對典型問題進行曝光，保證政務服務評價的嚴肅性和權威性。其三，深入推進相對集中行政許可權改革，完善服務大廳功能，推動各項高頻服務盡快入駐，實現(xiàn)更多事項進駐大廳。其四，建立線下服務中心“首席營商服務官”制度，推行“專家+管家”式輔導幫辦，為企業(yè)提供全流程、一站式、精準化免費服務。

2．強化基層便民服務標準化建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是解決政務服務“最后一公里”問題的重要層級且易于被忽視，相關部門需明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村、社區(qū)）主要負責人為第一責任人，分管領導具體負責實施，增強基層政務服務工作的嚴肅性。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村、社區(qū)）便民服務中心（站）的指導、協(xié)調和監(jiān)督，選派素質高、業(yè)務精、能力強、服務優(yōu)、形象好的工作人員到窗口服務。進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)高頻事項下沉辦理，全面加快推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政務服務“集中辦”“一窗辦”，實現(xiàn)“馬上辦、就近辦”。

3．加快線上統(tǒng)一平臺便利化建設

創(chuàng)新線上多渠道業(yè)務辦理方式，加快推進“贛服通”服務升級，上線多項具有縣域本地特色的高頻事項，擴大電子證照使用范圍，實現(xiàn)高頻政務服務事項“掌上辦”，做到“建好一張網(wǎng)、辦成所有事”。大力宣傳推廣“贛服通”平臺，充分提高其使用率。整合各類線上服務平臺，歸集各類線上資源，在各級人民政府網(wǎng)站首頁開設統(tǒng)一辦事入口，實現(xiàn)“線上進一網(wǎng)”。

(二）全面轉變服務意識增強服務能力，提高市場主體滿意度

轉變發(fā)展思維和服務理念并非“一日之功”，應積極強化“灣區(qū)思維”，轉變固有保守、被動的“老區(qū)思維”，全面牢固樹立“在粵港澳大灣區(qū)能感受到的，在本地也能感受到”的積極理念，開展“解放思想，增強服務意識”專題研討活動，形成常態(tài)化長效學習培訓機制，嚴格落實各部門主體責任，激勵各部門以更多的勇氣、更大的魄力和更高的智慧推動各項措施落地見效，以多樣化督促評價增強高效服務能力。

1．大力培育主動服務意識

設立“主動服務獎”，積極開展“服務之星”評選工作，激勵工作人員提高主動服務意識。加大企業(yè)幫辦代辦中心的宣傳力度，積極推廣“幫辦代辦”服務，解決企業(yè)自主辦事難題，提升其辦事獲得感。改善服務態(tài)度，規(guī)范服務用語和各項工作制度，通過健全首問責任制、一次性告知制、服務承諾制、限時辦結制等工作制度，倒逼企業(yè)增強主動服務意識，為提升整體服務質量奠定基礎。

2．開展多樣化督促與評價

組建一支由黨代表、人大代表、政協(xié)委員和其他社會人士組成的政務服務工作“找茬隊”，通過實地暗訪、體驗辦事流程、調研座談等形式，查找政務服務和管理漏洞，督促責任單位限期整改。通過隨機選取辦事人員進行現(xiàn)場民意測評等多渠道評價方式，積極依托政務服務“好差評”制度，強化對窗口人員的日常考核，促使規(guī)范服務、主動服務、高效服務的理念深入人心。

3．強化服務能力全面提升

重點強化延時服務、預約服務、遠程幫辦代辦等多項服務，開通綠色通道，全面進行“上門服務”，采取人性化的服務方式，及時解決企業(yè)及辦事群眾的煩心事，實現(xiàn)在提升市場主體體驗感的基礎上提高其滿意度。出臺政務服務工作規(guī)程，統(tǒng)一各級政務服務大廳工作規(guī)范和服務標準，重點加強對“一窗式”窗口業(yè)務人員的培訓，實行“以老帶新”制度、輪換上崗，加強行政服務中心人員和部門人員的工作銜接。加強窗口業(yè)務人員對全業(yè)務流程的學習，確保熟練告知全鏈條業(yè)務信息。建立健全政務服務人員“走出去”工作機制，不僅要積極學習和引進其他地區(qū)的先進經(jīng)驗和做法，更要以實地調研、現(xiàn)場走訪、體驗辦事流程等形式走出本地區(qū)域，前往粵港澳大灣區(qū)政務服務大廳體驗辦事流程和服務，提升政務服務能力。

(三）長遠謀劃布局信息化、智能化政務建設，提升市場主體獲得感

信息化建設是長期性系統(tǒng)工程，需納入智慧城市長期建設規(guī)劃。贛南地區(qū)應長遠布局政務服務信息化工程，全力推進各部門信息共享互通，打通各事項全流程信息共享鏈條，實現(xiàn)業(yè)務辦理跨部門同步運轉、協(xié)同推進，徹底解決“信息孤島”問題，實現(xiàn)“一次錄入、一網(wǎng)通辦”。以智能審批為抓手推進實施“智慧政務”工程，分步分階段在政務服務審批領域推行智能審批，率先在高頻事項中啟用智能審批模式，實現(xiàn)更多事項“不見面”審批。加快與上級數(shù)據(jù)平臺對接，推動政務信息數(shù)據(jù)的歸集，建立健全政務信息資源目錄體系。建立區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享安全防護體系，保障數(shù)據(jù)安全。

(四）創(chuàng)新常態(tài)化、便利化宣傳解讀方式，營造政務服務優(yōu)化濃厚氛圍

贛南地區(qū)應積極借鑒粵港澳大灣區(qū)惠企政策宣傳經(jīng)驗，創(chuàng)新營商環(huán)境及政務服務宣傳模式，在主流媒體、公開平臺開設“營商環(huán)境政務服務”專欄，建成集政策宣傳、通知公告、工作動態(tài)、典型宣傳、問題曝光、反饋投訴等多功能于一體的線上宣傳平臺，不定期總結推廣典型案例和先進做法，發(fā)揮正向激勵作用；及時曝光并懲處破壞營商環(huán)境及不作為的行為，發(fā)揮社會群眾的監(jiān)督作用，形成輿論宣傳影響合力。充分利用電視臺、廣播、報刊、公眾號等各類媒體，推出專題報道，改變營商環(huán)境優(yōu)化工作“單兵作戰(zhàn)”“無人知曉”的局面，營造全社會關心、支持、參與政務服務建設的濃厚氛圍。

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注：原文載自《改革與戰(zhàn)略》2021年第10期，本次發(fā)表有改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡。