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【摘要】本文結合“十三五”水利改革發(fā)展中期評估工作，提出深入挖潛已建工程潛力、建設生態(tài)水利工程及智慧水利網、探索水利基礎設施信托投資基金等建議，為新時期做好水利高質量發(fā)展提供參考。

關鍵詞：高質量；智慧水利；信托投資基金

引言

2014年9月，習近平總書記就保障水安全問題作出重要講話，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，賦予了新時期治水的新內涵、新要求、新任務。近幾年，習近平總書記多次視察長江、黃河，2019年9月在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，指出“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河?！?/p>

2019年7月，國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，要大力推進農業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)等領域節(jié)水，深入推動缺水地區(qū)節(jié)水，提高水資源利用效率，形成全社會節(jié)水的良好風尚，以水資源的可持續(xù)利用支撐經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。2019年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》，推動長江經濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)。

一、“十三五”期間水利工作重點及實施情況

“十三五”期間我國水利改革發(fā)展明確提出了全面推進節(jié)水型社會建設、改革創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制、加快完善水利基礎社會網絡建設、提高城市防洪排澇和供水能力、進一步夯實農村水利基礎、加強水生態(tài)治理與保護、優(yōu)化流域區(qū)域水利發(fā)展布局、全面強化依法治水科技興水等8個方面的重大任務。受委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）承擔了“十三五”水利改革發(fā)展規(guī)劃中期評估工作。通過實地調研新疆、西藏、陜西、云南、湖南、福建、廣東等16?。ㄗ灾螀^(qū)）水利“十三五”規(guī)劃實施情況，并開展網絡調查問卷，評估認為從實施整體情況看，重大水利任務進展順利。

01 以節(jié)水制度、節(jié)水工程建設和節(jié)水激勵機制等為重點，全面推進節(jié)水型社會建設取得明顯成效。全國新增高效節(jié)水灌溉面積超過5000萬畝，農業(yè)節(jié)水灌溉總面積達到3.6億畝，農田灌溉水有效利用系數(shù)由2015年的0.532提高至2018年的0.554，農業(yè)用水量實現(xiàn)負增長；萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量分別由2015年的90m3和58.3m3減少至2018年的66.8m3和41.3m3，分別下降25.8%和29.2%；全國用水總量由2015年的6103億m3下降至2018年的6016億m3。

表1 2015年～2018年節(jié)水用水主要指標變化表

數(shù)據(jù)來源：各年度《中國水資源公報》

2019年《國家節(jié)水行動方案》印發(fā)后，20多個部門聯(lián)動明確各項目標任務的部門分工，按照“總量強度雙控”“農業(yè)節(jié)水增效”“工業(yè)節(jié)水減排”“城鎮(zhèn)節(jié)水降損”“重點地區(qū)節(jié)水開源”“科技創(chuàng)新引領”要求落實六大重點行動，提出“政策制度推動”“市場機制創(chuàng)新”等改革舉措。到2022年，萬元國內生產總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低30%和28%，農田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.56以上，全國用水總量控制在6700億m3以內，節(jié)水型生產和生活方式初步建立；到2035年，全國用水總量控制在7000億m3以內，水資源節(jié)約和循環(huán)利用達到世界先進水平。

02 以完善江河流域防洪體系、優(yōu)化水資源配置格局為重點，繼續(xù)加大水利建設投入，在科學論證的前提下，開工建設了一批打基礎、補短板、惠民生的重大水利工程，水利基礎設施網絡持續(xù)完善。截至2020年4月，172項重大水利工程累計開工143項，在建重大水利工程投資規(guī)模超過1萬億，引江濟淮、滇中引水等重大引調水工程全面開工，黃河下游近期防洪工程、江西峽江水利樞紐工程、引黃入冀補淀等項目基本建成發(fā)揮效益。在累計開工項目中，江河湖泊治理骨干工程有47項、占35.9%，重大引調水工程18項、占13.7%。

引黃入冀補淀工程

03 以大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、完善田間節(jié)水灌溉工程、新建大型灌區(qū)工程為重點，進一步夯實農村水利基礎，顯著提升糧食生產基礎保障能力。尼爾基灌區(qū)、松原灌區(qū)、錦西灌區(qū)、馱英水庫灌區(qū)、紅嶺灌區(qū)等一批新建大型灌區(qū)和434處大型灌區(qū)續(xù)建配套工程相繼實施，到2020年，全國增農田有效灌溉面積將達到10億畝；把農業(yè)節(jié)水作為主攻方向，每年新增高效節(jié)水灌溉面積2000多萬畝，不斷夯實糧食生產的水利基礎。1.36億農村居民的飲水條件得到進一步改善，其中約1500萬貧困人口的飲水安全問題得到解決。

04 重大引調水工程、重點水源工程、中型水庫、抗旱應急水源等水資源配置工程和內澇城市治理工程加快建設，城市防洪排澇和供水能力顯著提高。目前南水北調東中線一期工程全面通水，引大濟湟調水總干渠、甘肅省紅崖山水庫擴建等工程基本完工，新增年供水能力188億m3，全國水利工程供水能力達到約8000億m3，供水保障能力顯著提高。以近年來內澇嚴重城市為重點，加強地下水排水管渠（管廊）、雨水源頭減排、排澇除險設施及城市數(shù)字化綜合信息管理平臺等工程建設，城市防洪排澇能力得到提高。

黃河靖遠段防洪工程

05 以重點流域生態(tài)修復、地下水壓采、漢江綜合治理等為重點，加強水生態(tài)保護和修復，改善河湖和地下水生態(tài)保護取得成效。牛欄江-滇池補水工程完工發(fā)揮效益，運用南水北調中線向河北、河南等地生態(tài)補水超過26億m3。至規(guī)劃中期，新增水土流失綜合治理面積14.4萬平方公里，南水北調受水區(qū)累計完成地下水壓采量超過15億m3。實施太湖流域水環(huán)境綜合治理骨干引排等工程，逐步將生態(tài)水量納入水資源統(tǒng)一配置和管理，重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率由“十二五”末的68%提高到2018年的80%以上。

06 通過河（湖）長制、農業(yè)水價改革與水權交易的探索實施，水利發(fā)展體制機制改革繼續(xù)深入推進。2018年6月底，全國31個?。▍^(qū)、市）已全面建立河長制，提前半年完成了中央確定的目標任務，百萬名河長開始履責，河暢、水清、岸綠的景象逐步顯現(xiàn)。水價改革有序推進，農業(yè)水價綜合改革覆蓋全國797個縣（灌區(qū)）、5200余萬畝灌溉農田，各省建立實施居民階梯水價制度。國家發(fā)展改革委兩次下放政府出資水利項目審批權限，精簡審批程序，加強審批監(jiān)管與服務。強化政府對水資源和河湖水域保護的監(jiān)管，著力推進水權、水價、水利投融資等領域改革。鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營，創(chuàng)新投融資模式，水利建設利用金融貸款和社會資本規(guī)模穩(wěn)步提高。

07 結合水法治建設、河湖岸線確權劃界等涉水事務管理，水法規(guī)體系和水利規(guī)劃體系進一步完善，全面依法治水管水能力逐年加強。頒布實施《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》，加強依法治水管水工作，水利法治思維和依法行政能力具有較大提升?！掇r田保護條例》頒布實施，《節(jié)約用水條例》等重點立法項目取得重要進展，《長江保護法》立法工作加緊推進。

08 以“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶三大戰(zhàn)略水利支撐和助力脫貧攻堅為重點，深化水利領域供給側結構性改革，流域和區(qū)域水利發(fā)展協(xié)調性增強。強化京津冀協(xié)調發(fā)展水資源承載能力剛性約束，推進永定河等“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復，區(qū)域水資源優(yōu)化配置能力、河湖水系保護修復等得到加強。實施長江非法采砂、違規(guī)利用岸線、違規(guī)排污等專項整治行動，共抓大保護、不搞大開發(fā)，深入推進長江經濟帶發(fā)展。支持西南貧困區(qū)和北方貧困區(qū)的水資源配置和水源工程建設，貧困地區(qū)水利基礎設施條件不斷完善。在已開工的143項重大水利工程中，中西部地區(qū)有105項、占73%，貧困地區(qū)有71項、占49.7%。開工建設中型水庫170多座，加強灌區(qū)和農村“五小”水利工程建設。

二、持續(xù)推進“十三五”水利工作的建議

對標十九大明確的新目標新部署新要求，進一步加強國家水安全保障總體規(guī)劃和全面布局，統(tǒng)籌水災害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護修復、水環(huán)境治理等各個方面工作，持續(xù)推進完成“十三五”水利確定的目標任務。

01 加大推動節(jié)水的力度和舉措。深入細化實施《國家節(jié)水行動方案》，強化節(jié)水科技創(chuàng)新，完善各項政策制度。嚴格控制高耗水產業(yè)發(fā)展，加快建立水資源承載能力監(jiān)測預警機制，強化水資源管控。加強節(jié)水的宣傳，使節(jié)水深入人心，形成節(jié)水觀念，養(yǎng)成節(jié)水意識，使節(jié)水變成全社會的自覺行動。各?。ㄊ校┮涌熘贫▏夜?jié)水行動方案的實施方案，因地制宜提出節(jié)水的目標指標，采用農業(yè)、工業(yè)及生活等各方面節(jié)水措施，深化體制機制改革，落實保障措施，提高水的利用效率，加快建成節(jié)水型社會。

農田高效節(jié)水灌溉系統(tǒng)

02 加強重點河湖生態(tài)治理和保護修復。推進重點區(qū)域水生態(tài)修復與治理，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動加快改善重點區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)。全面做好長江生態(tài)環(huán)境保護修復工作，正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的關系，共抓長江大保護，不搞大開發(fā)。以華北地區(qū)為重點，綜合采取強化節(jié)水、調整農業(yè)種植結構、禁采限采、增強水資源補給、強化監(jiān)督等措施推進地下水超采區(qū)治理，落實地下水壓采方案。強化流域重要涉水工程聯(lián)合調度，切實保障河湖生態(tài)水量。加快實施小水電綠色化改造，加強河湖水生態(tài)空間管控。共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理，做好黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河。

03 加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的水利支撐保障。鞏固提升農村飲水安全保障水平，統(tǒng)籌推進中小型水源、中小河流治理、農村河塘清淤整治等工程建設，改善農村人居環(huán)境。繼續(xù)實施水利扶貧規(guī)劃，立足精準扶貧、精準脫貧，以“三區(qū)三州”為重點，在引水安全、灌溉排水、防洪減災等方面提供水利支持，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供水利支撐和保障。實施山水林田湖草系統(tǒng)治理，拓展生態(tài)空間、生態(tài)容量及生態(tài)承載能力，打造金山銀山，使生態(tài)與經濟良性循環(huán)、互利雙贏。打造綠色家園和生態(tài)文化，彰顯山水風光、地域風情和鄉(xiāng)土風俗，加強農村環(huán)境整治，解決農村河湖的臟亂差問題，讓人們融入大自然，看山望水憶鄉(xiāng)愁。

浙江湖州安吉縣余村村貌

04 持續(xù)深化水利重點領域改革。著力構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的水治理制度體系，增添發(fā)展動力和活力。進一步創(chuàng)新水利工程投融資體制機制，重大水利工程中的重點水源工程、重大引調水工程以及中型水庫工程等項目，具有一定的供水、灌溉、發(fā)電等收益，具備吸引社會資本投入的潛力。建議進一步深入做好鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營有關工作，同時加大開發(fā)性金融等支持力度，進一步拓寬水利工程融資渠道。

05 保持水利基礎設施補短板力度。盡力而為、量力而行、防范風險，統(tǒng)籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求，加強貧困地區(qū)水利基礎設施建設，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用。督促地方政府積極采取措施，在移民補償、土地占補平衡等方面創(chuàng)新辦法，確實落實地方責任，多方籌集資金，推進在建項目的實施。

06 以“河（湖）長制”為抓手，創(chuàng)新水利管理的體制機制。貫徹落實綠色發(fā)展的理念，推進“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，著重解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，努力補齊短板，進一步加強鄉(xiāng)村水利保障，深入開展援疆援藏援青水利工作，支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)水利建設，為實現(xiàn)全面建成小康社會奠定水利基礎。

三、新時期高質量推進水利工作的思考

新時期踐行高質量發(fā)展的要求，按照“五位一體”的總體布局，治水要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為入手，建設生態(tài)文明要堅持山水林田湖草是一個生命共同體，用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌山水林田湖草治理，建設幸福河湖，促進高質量發(fā)展。以增強國家水安全保障能力為主線，從推進華北地下水超采區(qū)綜合治理、優(yōu)化水資源配置格局、加強水生態(tài)保護與修復、增強鄉(xiāng)村振興水安全保障能力、強化非常規(guī)水源開發(fā)利用、推進水利科技創(chuàng)新和智慧水利建設的等方面，提前謀劃好新時期的水利工作。

01 深入挖潛已建水利工程在供水、發(fā)電、航運等功能中的潛力，加強工程調度與管理，提升工程的利用效率。開發(fā)利用已建水利工程的生態(tài)功能，發(fā)揮工程生態(tài)效益，加強生態(tài)調度，為美麗中國、美麗城市、美麗鄉(xiāng)村提供水資源保障。

02 把水利工程放在生態(tài)系統(tǒng)中，開展水利工程在流域、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的作用研究，建設生態(tài)水利工程；利用長系列的水文、氣象、環(huán)境等資料，在水資源總量變化的新情況下開展生態(tài)流量、生態(tài)庫容需求研究，根據(jù)生態(tài)要求配置河湖生態(tài)流量及水庫庫容。

03 利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網及5G技術加強工程精細化管理，實現(xiàn)智慧水利網的建設目標；加強流域內大型骨干工程的調度研究，依靠精準的預測預報，研究水庫水位的動態(tài)調整，探索實現(xiàn)流域內外水資源的統(tǒng)籌調配；實施水利新基建項目統(tǒng)籌規(guī)劃，開展已建水利工程智能提升工程，建設智能水利工程、現(xiàn)代化灌區(qū)等，推廣智能設計、遠程培訓、網絡會議等，全面謀劃建設新型水利基礎設施。

圖2 智慧水利網總體框架示意圖

數(shù)據(jù)來源：《智慧水利總體方案》

04 系統(tǒng)總結南水北調等大型跨流域調水工程的經驗，開展工程經濟、社會、環(huán)境及生態(tài)等后評價工作，深入開展“四橫三縱”大尺度的水資源配置格局的研究，利用已建工程更大范圍的優(yōu)化配置調度水資源。在高質量做好南水北調東中線后續(xù)工程規(guī)劃設計的同時，開展南水北調西線規(guī)劃設計研究，適時研究啟動黃河分水方案的調整。

05 研究國家重大戰(zhàn)略的水安全保障措施，開展京津冀協(xié)同發(fā)展，長江經濟帶建設，粵港澳大灣區(qū)、河北雄安新區(qū)等防洪、供水、生態(tài)等方面的保障研究，支撐國家戰(zhàn)略的實施。鞏固農村飲水安全工程，加強城市后備水源建設，提升供水保障能力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水體系，使城市與鄉(xiāng)村享有相同質量的供水水源。

06 強化水資源管理制度，實現(xiàn)抓節(jié)水、防洪水、排澇水、治污水、保供水的“五水共治”，建立水利部、環(huán)保部、自然資源部等部際間協(xié)調機制，協(xié)同管好上游和下游、水中和岸上，實現(xiàn)水質和水量的統(tǒng)籌協(xié)調，把水資源作為最大的剛性約束。

07 持續(xù)做好社會資本投資水利的途徑，推進水利基礎設施領域不動產投資信托基金工作，對具有供水、發(fā)電等效益的工程進行篩選，選擇具有成熟的經營模式及市場化運營能力、穩(wěn)定的收益及現(xiàn)金流和較好的增長潛力的項目推進試點工作。

四、結語

01“十三五”期間，中咨公司承擔了國家多項重大水利規(guī)劃和重大項目的咨詢評估工作，對完善江河防洪、農田灌溉、城鄉(xiāng)供水等工程體系發(fā)揮了重要作用。承擔了長江防洪河道整治工程、長江流域水資源開發(fā)利用與綜合治理、黃河干流防洪工程等防洪體系建設工程評估，承擔滇中引水、引江濟淮、引漢濟渭、引綽濟遼等水資源配置工程評估，承擔新疆大石峽水利樞紐、西藏湘河水利樞紐、陜西省東莊水利樞紐等樞紐工程的評估，這些工程都相繼開工建設，工程建成后將對保護區(qū)域防洪安全、促進經濟發(fā)展和當?shù)孛撠氈赂话l(fā)揮積極作用。

02 為持續(xù)推進“十三五”水利工作，建議加大推動節(jié)水的力度和舉措，深入細化實施《國家節(jié)水行動方案》；推進重點區(qū)域水生態(tài)修復與治理，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推動加快改善重點區(qū)域水生態(tài)系統(tǒng)；加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的水利支撐保障，改善農村人居環(huán)境；持續(xù)深化水利重點領域改革，著力構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的水治理制度體系；保持水利基礎設施補短板力度，統(tǒng)籌保障在建項目和計劃新開工項目合理資金需求；創(chuàng)新水利管理的體制機制，著重解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾。

03 新時期為更好更高質推進水利工作，建議挖潛已建水利工程潛力，提升工程的利用效率；把水利工程放在生態(tài)系統(tǒng)中，建設生態(tài)水利工程；利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網及5G等技術，打造智慧水利網；系統(tǒng)總結大型跨流域調水工程的經驗，建設水資源優(yōu)化配置調度網；研究國家重大戰(zhàn)略的水安全保障措施，為國家戰(zhàn)略實施提供水資源支撐；強化水資源管理制度，把水資源作為最大的剛性約束；拓寬社會資本投資水利的途徑，選擇優(yōu)質項目推進水利基礎設施領域不動產信托投資基金投資水利工程。

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注：文中圖片均來源于網絡。