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聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會第三屆PPP國際論壇于2018年5月7-9日在聯(lián)合國歐洲總部萬國宮隆重舉行。本次論壇的主題是：“放大效果：通過以人為本PPP模式應對聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程面臨的挑戰(zhàn)”（Scaling up: Meeting the challenges of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development through people-first Public-Private Partnerships）。

聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程所提出的第17項可持續(xù)發(fā)展目標，強調通過建立公共部門、私營部門及公民社會等不同類型的伙伴關系，來實現(xiàn)聯(lián)合國2030年議程。公私合作PPP模式被認為是實現(xiàn)基礎設施建設及公共服務提供的有效方式。聯(lián)合國歐經(jīng)會認為，在英國得以有效應用的PFI模式強調物有所值評價（Value for Money）,強調關注政府資產(chǎn)負債表之外的融資，通過私營融資解決基礎設施建設的融資問題，并追求公共部門所負擔項目全生命周期成本的降低。但是，這種模式對解決貧困問題，對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標關注不夠，因此提出要推動實施新一代PPP，被聯(lián)合國歐經(jīng)會稱為“以人為本PPP”（People-first PPP）。聯(lián)合國歐經(jīng)會通過制定《通過以人為本PPP模式實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標導則》（Guiding Principles on People-First Public-Private Partnerships (PPPs) for the United Nations Sustainable Development Goals）（簡稱“導則”）及制定以人為本PPP標準體系來達成這一目標。

中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任，中國國家發(fā)展改革委PPP專家委員會委員李開孟博士，作為聯(lián)合國歐經(jīng)會政府間PPP工作理事局副主席，受邀參加本次論壇，出席開幕式并在主席臺就坐，在首次全體大會上發(fā)表主旨演講。李開孟博士認為，我們確實期待對PFI模式進行改造，但期望一步到位過渡到聯(lián)合國歐經(jīng)會所提出的新一代PPP模式，即以人為本PPP模式，在很多發(fā)展中國家將面臨很大挑戰(zhàn)。對于生活在人均GDP已經(jīng)達到5萬美元以上的發(fā)達經(jīng)濟體中的人們而言，他們的思維方式及對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的各項目標的價值判斷，與那些生活在甚至還沒有解決溫飽問題的經(jīng)濟體的人們而言，其思維方式和價值判斷是非常不同的。因此，李開孟再次強調他一直倡導的三代PPP理念，相關觀點得到與會專家的積極響應?！叭鶳PP”的概念在本次論壇上多次被專家提及和討論，成為本次論壇的最熱門的詞匯之一。由中國PPP專家提出的“三代PPP”理論，通過聯(lián)合國PPP論壇正越來越展現(xiàn)其國際影響力。

李開孟在聯(lián)合國歐經(jīng)會第三屆PPP國際論壇開幕式及第一次全體大會的發(fā)言內容如下：

  01  傳統(tǒng)PPP模式必須進行改革

傳統(tǒng)的以PFI為基礎的“物有所值評價”PPP，雖起源于發(fā)達國家，但目前在廣大發(fā)展中國家得到廣泛應用并占主導地位。比如在當前的中國，無論是PPP專家，還是政府官員及出臺的PPP政策文件，他們所談論的PPP，都是指傳統(tǒng)的基于PFI交易框架的PPP，即將PFI與PPP視為等同的概念。

傳統(tǒng)的以PFI為交易結構的PPP，通過計算PSC（公共部門比較值），選擇未來能夠節(jié)省財政資金的項目方案，這在目標訴求方面的確非常有吸引力。這種PPP模式來自于發(fā)達國家，但對于缺少財政資金的發(fā)展中國家而言，更具有吸引力。

但是，這種聲稱能夠節(jié)省財政資金的PPP模式，由于其預期的所節(jié)約的公共部門成本是通過基于未來情景進行預測的一系列假定來測算出來的，往往并不能反映未來財政支付的實際情況。根據(jù)我們的經(jīng)驗，很多實施PFI模式的PPP項目，實際上并沒有節(jié)約公共部門費用支出，反而成為本屆政府大規(guī)模上馬PPP項目的一種借口。實際上，反而會刺激大量公共項目投資，未來財政資金的真實支付，不僅沒有下降，反而集聚上升。因此，對傳統(tǒng)的基于PFI交易結構的PPP模式運作理念及交易結構進行更新非常有必要。這種必要性不僅體現(xiàn)在缺乏對可持續(xù)發(fā)展目標的關注方面，還體現(xiàn)在對降低公共部門支付成本的真實效果方面。

  02  要重視現(xiàn)代PPP三大支柱的均衡發(fā)展

我一直倡導要協(xié)調發(fā)展三代PPP，具體包括三大支柱：

（1）傳統(tǒng)的以PFI為交易結構的物有所值評價PPP，我們稱之為第一代PPP，這種模式強調將PPP作為有效使用財政資金的方式，通過計算基于PSC分析的物有所值（WfM），強調通過PFI模式創(chuàng)新公共服務采購模式，將節(jié)省財政資金放到優(yōu)先位置，即強調以錢為本（Put money first）；

（2）第二代PPP，將PPP作為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要工具。對于廣大發(fā)展中國家而言，發(fā)展經(jīng)濟的任務很重，第二代PPP的重要性受到中低收入經(jīng)濟體的高度關注。這類PPP模式強調項目對促進經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，即強調以經(jīng)濟發(fā)展為本（Value for economy），通過挖掘市場潛力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，把經(jīng)濟發(fā)展置于優(yōu)先地位（Put economy first）；

（3）我將聯(lián)合國歐經(jīng)會所倡導的以人為本PPP（PfPPP），稱為第三代PPP。這種PPP模式強調以人為本（Value for people），強調把人放在最優(yōu)先的位置（Put people first）。

為什么我在傳統(tǒng)的第一代PPP和聯(lián)合國歐經(jīng)會目前正在倡導的以人為本的PPP之間，增加了一個“第二代PPP”，因為對于廣大中低收入國家而言，要求其從強調財政資金節(jié)省的第一代PPP直接過渡到關注人類可持續(xù)發(fā)展的第三代PPP，很多情況下是不切實際的。事實上，廣大發(fā)展中國家不僅將繼續(xù)關注財政資金如何節(jié)約使用，而且還會非常關注經(jīng)濟如何轉型和跨越式發(fā)展。第一代PPP和第二代PPP還將繼續(xù)受到關注，而且實際上，人們對第二代的關注可能會更高。

  03  重視三代PPP模式的轉換升級

第一代PPP是現(xiàn)代PPP模式的起源，從PPP模式的公眾認知、理論體系、立法進程、制度建設、合同框架、操作模式、實踐經(jīng)驗等不同角度考察，以PFI為交易結構的第一代PPP目前處于最為成熟的階段。第二代PPP模式目前在廣大發(fā)展中國家得到了實際的推廣應用，同時也總結出很多具體的經(jīng)驗。比如，我們在本次論壇上即將展示的來自中國的民營企業(yè)華夏幸福公司所推動實施的固安工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，就是推動實施第二代PPP模式的重要探索。但就總體而言，第二代PPP模式在理論體系、法律制度建設等方面仍然非常薄弱，相對成熟程度較低；第三代PPP目前仍然處于概念導入階段，聯(lián)合國歐經(jīng)會目前正通過典型案例的實踐經(jīng)驗總結，提出以人為本的PPP模式操作導則及標準體系，但在法律法規(guī)和制度建設等層面仍然比較缺乏。

三代PPP模式的功能定位存在差異。第一代PPP的目標是實現(xiàn)政府對公共項目產(chǎn)品或服務的采購，其實質是為了提高財政資金的使用效率；第二代PPP目標是通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關系，激發(fā)私營資本參與基礎設施、公用事業(yè)項目建設與投資的積極性，通過推動市場化改革，完善收費及價格形成機制，構建基于市場化運作的項目投資回報機制，并帶動當?shù)厥袌鰴C制的不斷完善，促進區(qū)域經(jīng)濟跨越式發(fā)展；第三代PPP強調實現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展，目標是通過PPP模式實現(xiàn)經(jīng)濟社會的和諧可持續(xù)發(fā)展的各項目標。

PPP模式合理的演變趨勢應該是，通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風險共擔、平等合作”的現(xiàn)代PPP理念導入當?shù)鼗A設施及公共服務領域的市場化改革制度體系之中；通過價格和收費制度的改革，推動使用者付費類基礎設施市場化改革，引入并不斷完善第二代PPP；在PPP制度不斷完善的基礎上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領下，逐步過渡到推動第三代PPP的制度體系建設。

  04  聯(lián)合國PPP中心應該發(fā)揮主導作用

目前世界各國及國際組織對PPP的理解差別很大。第一代PPP雖然在實踐中占居主體地位，但實際應用面臨挑戰(zhàn)。中低收入國家事實上更重視發(fā)展第二代PPP，但基礎設施投融資體制改革不到位，發(fā)展第二代PPP模式的市場環(huán)境不完善。第三代PPP由聯(lián)合國歐經(jīng)會倡導，但如何在確保貧困人口受益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的同時，滿足節(jié)省財政資金和促進經(jīng)濟發(fā)展等目標的實現(xiàn)，如何做到財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展三者的平衡，是必須回答的問題。我們認為，應該充分重視發(fā)揮聯(lián)合國歐經(jīng)會的平臺作用，加強政策對話和專業(yè)研討，對現(xiàn)代PPP體系形成完整的認識，而不是僅僅要求從“物有所值”PPP一步到位地過渡到“以人為本”PPP。

我們認為聯(lián)合國歐經(jīng)會積極推動制定的以人為本PPP指導原則非常重要。指導原則形成了聯(lián)合國歐經(jīng)會（UNECE）對新一代PPP的理解，這個理念的引導對于在中低收入國家推動實施新一代PPP模式非常有必要。聯(lián)合國具有很大的影響力。我們期待這個導則能夠盡快出臺，以便引導和優(yōu)化現(xiàn)代PPP的發(fā)展方向。

導則重點是提出未來推廣應用PPP模式的方向性導則，但在具體應用中還應特別重視具體問題的解決：

（1）完善項目選擇流程，完善投資項目的評價工作。首先要進行投資項目社會評價；其次要重視開展以經(jīng)濟效益-費用分析為基礎的經(jīng)濟評價，最后還要進行基于財務現(xiàn)金流量分析為基礎的財務評價；

（2）強調滿足各種訴求。滿足減貧及可持續(xù)發(fā)展目標的訴求很重要，但節(jié)約財政資金及促進經(jīng)濟發(fā)展的目標也很重要。我們倡導新的PPP結構體系，就是強調不能僅僅關注單一目標。要發(fā)揮通過PPP模式整合各種資源的優(yōu)勢，通過建立伙伴關系來實現(xiàn)各種目標。比如，財政支出目標，強調從發(fā)展的眼光看待財政收支的問題；經(jīng)濟發(fā)展目標，不能僅僅依靠當?shù)卣斦Y金實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，還要強調依靠市場機制，通過建立使用者付費及價格形成機制，發(fā)揮各種優(yōu)勢實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展；

（3）重視立法工作。對于聯(lián)合國所倡導的可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs），要特別強調鼓勵各國加強立法，發(fā)揮政府公共部門的作用。PPP模式強調公共部門和私營部門合作。公共部門邏輯上應該對SDGs肩負更大的責任。在可持續(xù)發(fā)展的議題上，政府可以做的更多。公共部門在這個方面的作用，要通過PPP模式來進行放大，而不是得到削弱。不能通過PPP模式來躲避公共部門應該承擔的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的主導責任。